WTO มีไว้ทำไม? เมื่อนักเศรษฐศาสตร์ใหญ่ตั้งคำถามกับตัวเอง

“I hope the WTO will still exist by then. Beyond that, if the WTO has gotten on the road to some serious reforms that need to be done, that’s a big plus.”

นี่คือคำตอบของ Robert Staiger ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยดาร์ธเมาท์ อะไรคือสิ่งที่เขาอยากทำให้สำเร็จในฐานะหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) บทสัมภาษณ์ชิ้นนี้เกิดขึ้นในเดือนกันยายน 2025 ไม่กี่เดือนก่อนเขาเข้ารับตำแหน่งใหม่อย่างเป็นทางการในต้นปี 2026

แม้คำตอบของ Staiger จะฟังดูถ่อมตัว แต่ในฐานะคนที่ถูกขนานนามว่าเป็น ‘ยักษ์ใหญ่’ ในแวดวงวิชาการด้านการค้าโลก คำตอบนี้สะท้อนให้เห็นว่า องค์กรที่เขากำลังจะเข้าไปทำงานกำลังเผชิญสถานการณ์ด้าน ‘การดำรงอยู่’  (existential crisis) ในระเบียบเศรษฐกิจการเมืองโลกปัจจุบัน  

วันที่ 14 กันยายน 2026 Staiger แถลงข่าวพิเศษต่อสื่อเกี่ยวกับ World Trade Report 2026 ที่ WTO ในเจนีวา ก่อนรายงานเปิดตัวใน WTO Public Forum วันที่ 15 กันยายน รายงานฉบับนี้มีชื่อว่า A Critical Juncture for the World Trading System หัวใจของรายงานฉบับนี้คือการย้อนสำรวจพัฒนาการของระบบการค้าพหุภาคีตลอดราวแปดทศวรรษที่ผ่านมา เพื่อตอบคำถามว่า WTO ซึ่งตั้งอยู่บนระเบียบโลกแบบพหุภาคี (multilateralism) จะยังมีความหมายหรือไม่ และจะเดินหน้าอย่างไรในห้วงยามที่ระเบียบการเมืองโลกเคลื่อนออกจากการยึดกติการ่วม (rules-based system) ไปสู่เกมการต่อรองตามอำนาจต่อรองของแต่ละรัฐ และระเบียบการค้าโลกเคลื่อนออกจากตรรกะพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์ไปสู่ตรรกะของภูมิรัฐศาสตร์และเหตุผลด้านความมั่นคง

Staiger ยอมรับว่านี่คือความปั่นป่วนที่รุนแรงและต่อเนื่องที่สุดในประวัติศาสตร์ 80 ปีของระเบียบเศรษฐกิจการเมืองโลกแบบพหุภาคี

อันที่จริงนี่ไม่ใช่ ‘ครั้งแรก’ ที่ WTO กล้าพูดถึงคำถามเรื่องการดำรงอยู่ ในปี 2019 Roberto Azevêdo ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ในขณะนั้น เคยชวนให้จินตนาการถึงโลกไร้ WTO มาก่อนแล้ว และ World Trade Report 2023 ก็เคยเตือนว่าระบบการค้าโลกกำลังถูกคุกคาม อย่างไรก็ตาม World Trade Report 2026 นับเป็นหมุดหมายสำคัญที่ WTO พยายามตอบคำถามนี้อย่างเป็นระบบและถึงรากที่สุด และขยายคำถามนี้ไปถึงฉากทัศน์ที่ WTO ไม่ทำหน้าที่อีกต่อไป ใช้แบบจำลองประเมินต้นทุนของทางเลือกนั้น

ที่มาภาพ: WTO

ระบบพหุภาคียังเป็น ‘โครงสร้างพื้นฐาน’ ของการค้าโลก

แม้โลกจะเต็มไปด้วยข่าวความขัดแย้งและการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ แต่ Staiger ยืนยันว่า ระบบการค้าพหุภาคี (และ WTO) ยังคงเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของการค้าระหว่างประเทศ แต่ก็กำลังเผชิญความท้าทายสำคัญจากลักษณะธรรมชาติการค้าที่กำลังเปลี่ยนไป โดยรายงาน World Trade Report เลือกไฮไลท์ข้อเท็จจริงนี้ผ่านข้อมูลเชิงประจักษ์สำคัญ 5 ชุด ได้แก่

หนึ่งการค้าสินค้าโลกราว 72% ยังอยู่ในหลักการปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (The Most-Favored Nation Principle: MFN) ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการค้าพหุภาคี อย่างไรก็ตาม สำหรับ Staiger ตัวเลขดังกล่าวสะท้อนว่า “ระบบยังมีความทนทานอยู่” แต่การที่ตัวเลขลดลงจากราว 80% ในปี 2022 ก็เป็นสัญญาณว่า ระบบกำลังตึงเครียดอย่างแท้จริง

สองการเป็นสมาชิก WTO ช่วยให้การค้าระหว่างสมาชิกเพิ่มขึ้น 140% โดย Staiger ชี้ว่า ประเทศที่รับพันธกรณีเข้มข้นกว่าและปฏิรูปภายในระหว่างกระบวนการเข้าเป็นสมาชิกมีอัตราเติบโตสูงกว่าเฉลี่ย 1.5 จุดเปอร์เซ็นต์ และราว 85% ของสมาชิกมีราคาผู้บริโภคสัมพัทธ์ลดลงจากการเป็นสมาชิก ตามผลประมาณของงานวิจัย และการลดลงของต้นทุนการค้าอธิบายการลู่เข้าหากันของรายได้ระหว่างประเทศรายได้สูงกับรายได้ต่ำ-ปานกลางระหว่างปี 1995-2023 ได้ราวหนึ่งในห้าถึงหนึ่งในสาม ซึ่งเป็นการลู่เข้าครั้งแรกนับตั้งแต่การปฏิวัติอุตสาหกรรม

สาม สัดส่วนของประเทศรายได้ต่ำและปานกลางในการค้าสินค้าโลกเพิ่มจากราว 23% ในปี 1995 เป็น 45% ในปี 2024 ซึ่งเป็น “หนึ่งในสัญญาณที่ชัดเจนที่สุดของความสำเร็จของระบบการค้า ในการทำให้เศรษฐกิจโลกเปิดกว้างและมีส่วนร่วมมากขึ้น” Staiger กล่าว

สี่ บริการที่ส่งมอบทางดิจิทัลเติบโตกว่า 5 เท่าตัวนับตั้งแต่ปี 2005 จนคิดเป็นราว 55% ของการส่งออกบริการโลก โดยเฉพาะในปี 2025 ที่การค้าบริการมีสัดส่วนราว 27.6% ของการค้าโลกทั้งหมด สูงสุดนับตั้งแต่ชุดข้อมูลนี้เริ่มในปี 2005 และบริการดิจิทัลเติบโตอีก 10% ในปีเดียว ในขณะที่แบบจำลองของ WTO ประเมินว่า AI อาจเพิ่มการค้าโลกได้ถึง 40% ภายในปี 2040

ห้า แบบจำลองของรายงานเปรียบเทียบอนาคตทางเลือกของความร่วมมือทางการค้า ช่องว่างระหว่างอนาคตที่ความร่วมมือพหุภาคีเข้มแข็งขึ้น กับอนาคตที่ระบบการค้าพหุภาคีถูกกัดกร่อน อยู่ที่ราว 9.8 จุดเปอร์เซ็นต์ของ GDP โลกในปี 2050  Staiger กล่าว “ถ้าระบบการค้าพหุภาคีไปต่อไม่ได้จริง อย่างที่หลายคนจำนวนมากเชื่อ ตัวเลขนี้ก็คือราคาของการไม่ลงมือปฏิรูป”

จากข้อเท็จจริงทั้ง 5 ชุดสรุปว่าระบบการค้าพหุภาคีและ WTO ยังเป็นแรงสำคัญที่กำหนดรูปร่างการค้าโลก แต่เศรษฐกิจโลกในตอนนี้มีธรรมชาติที่เปลี่ยนไปอย่างมาก ทั้งในแง่ของ การบูรณาการที่ลึกกว่า เป็นดิจิทัลมากกว่า หลายขั้วกว่า และซับซ้อนกว่าเศรษฐกิจโลกเมื่อหลายทศวรรษก่อนอย่างเทียบกันไม่ได้ ซึ่งทำให้กติกาที่ออกแบบมาเพื่อรองรับเศรษฐกิจแบบเดิมต้องพบกับความท้าทายอย่างหนัก

เศรษฐศาสตร์การเมืองของการค้าโลก: ความตึงเครียดในระบบการค้าแบบพหุภาคีเกิดจากอะไร

หนึ่งข้อเสนอหลักของรายงาน World Trade Report 2026 คือ ความท้าทายที่ระบบการค้าพหุภาคีเผชิญอยู่ทุกวันนี้ ส่วนหนึ่งเป็นผลพวงจากความสำเร็จของระบบเอง ในด้านหนึ่ง ความสำเร็จมีนัยสะท้อนว่า หลักการแกนกลางของระบบยังคงถูกต้องอยู่ แต่วิธีนำหลักการเหล่านั้นไปใช้ ต้องปรับให้เข้ากับโลกที่มันสร้างขึ้นมาเอง

เพื่อเข้าใจว่าทำไมความสำเร็จถึงย้อนกลับมาเป็นปัญหา Staiger ชวนให้กลับไปตอบคำถามพื้นฐานที่สุดเสียก่อน ทำไมรัฐถึงต้องทำความตกลงการค้ากันตั้งแต่แรก?

ตรรกะมีอยู่ว่า เมื่อรัฐหนึ่งขึ้นภาษีนำเข้าโดยลำพัง รัฐนั้นอาจได้ประโยชน์จากการผลักต้นทุนบางส่วนไปให้ผู้ส่งออกต่างชาติแบกรับ แต่ต้นทุนที่ตกกับคนอื่นนั้นไม่เคยถูกนับรวมในการคำนวณของรัฐผู้ตั้งภาษี เมื่อทุกรัฐคิดแบบเดียวกัน ผลลัพธ์รวมคือโลกที่ ‘มีการกีดกันทางการค้ามากเกินไป’ และจะนำไปสู่สภาพที่ทุกคนแย่กว่าเดิม ซึ่ง Staiger เรียกว่าเป็นภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออกของนักโทษ (prisoner’s dilemma) ในระดับระหว่างประเทศ

รายงาน World Trade Report อ้าง James Meade นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลผู้ได้รับการยกย่องว่าเป็นคนร่างข้อความ GATT ฉบับแรก ซึ่งเขียนไว้ตั้งแต่ปี 1955 ว่า “เราไม่อาจหวังจะได้เห็นการเลิกใช้เครื่องมือกีดกันทางการค้า เว้นเสียแต่จะอยู่ในกรอบของความตกลงระหว่างประเทศที่ครอบคลุมรอบด้าน เพราะการกระทำฝ่ายเดียวมีแนวโน้มจะทำให้ประเทศที่เปิดเสรีสูญเสียจากอัตราการค้าที่แย่ลง มากกว่าที่จะได้จากการค้าที่ขยายตัว”

ประเด็นสำคัญที่รายงานย้ำคือ เหตุผลที่รัฐต้องร่วมมือด้านการค้าไม่จำเป็นต้องตั้งอยู่บนข้อถกเถียงของนักเศรษฐศาสตร์เรื่องการค้าเสรี อารัมภบทของความตกลงมาร์ราเกชพูดถึง “การลดภาษีและอุปสรรคทางการค้าอื่นๆ” แต่ไม่ได้กำหนดว่าแต่ละประเทศควรเปิดตลาดมากเพียงใด ในกรอบคิดของรายงาน WTO จึงเป็นเวทีให้รัฐเจรจาเพื่อลดต้นทุนที่นโยบายการค้าของฝ่ายหนึ่งผลักข้ามพรมแดนไปให้อีกฝ่าย โดยต่างฝ่ายเสนอเปิดตลาดของตนเพื่อแลกกับการเข้าถึงตลาดของคู่เจรจา

เมื่อมองผ่านเลนส์นี้ ตรรกะการเจรจาที่ดูคล้ายพาณิชย์นิยม มองการเปิดตลาดให้สินค้านำเข้าเป็น ‘สิ่งที่ยอมให้’ และการเข้าถึงตลาดต่างชาติของผู้ส่งออกเป็น ‘สิ่งที่ได้มา’ จึงพอเข้าใจได้ในฐานะภาษาของการต่อรอง รัฐไม่ได้ต่อสู้เพื่อผู้ส่งออกเพราะเห็นว่าการนำเข้าเป็นเรื่องเลวร้าย แต่เพราะผู้ส่งออกคือกลุ่มที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากกำแพงการค้าของต่างชาติ และช่วยชี้ว่าผลกระทบข้ามพรมแดน (cross-border effects) อยู่ตรงไหน ข้อร้องเรียนของผู้ส่งออกจึงกลายเป็นจุดตั้งต้นของ การเจรจาแบบต่างตอบแทน แทนที่จะปล่อยให้รัฐตอบโต้กันเอง

ทว่าความสำเร็จของกลไกนี้ก็เปลี่ยนโจทย์ของ WTO เมื่อกำแพงภาษีลดลงและเศรษฐกิจเชื่อมโยงกันลึกขึ้น ผลกระทบข้ามพรมแดนกลับซับซ้อนกว่าเดิม ขณะที่สมาชิกมีความหลากหลายมากขึ้น รายงานชี้ว่า ความสำเร็จในการสร้างระเบียบการค้าโลกจึงกลายเป็นต้นตอของความตึงเครียดภายในระบบเองในหลายด้าน

ประการแรก ความสำเร็จในการเปิดตลาดทำให้ภาษีไม่ใช่ข้อจำกัดหลักทางการค้าอีกต่อไป แต่ย้ายไปที่ประเด็นที่ไม่ใช่ภาษีแทน รายงานชี้ว่า เมื่อกำแพงภาษีลดลงจนเหลือระดับต่ำ (จากราว 22% ในบรรดาสี่มหาอำนาจทางเศรษฐกิจปี 1947 เหลือราว 3% ในปี 1995) มูลค่าของการเข้าถึงตลาดที่เจรจากันไว้ขึ้นอยู่กับสิ่งที่อยู่ ‘หลังพรมแดน’ มากขึ้นเรื่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นกฎระเบียบภายใน มาตรฐาน เงินอุดหนุน หรือการกำกับดูแลข้อมูล สภาพเช่นนี้ทำให้การเจรจาการค้าเคลื่อนเข้าสู่พื้นที่ที่แตะต้องอำนาจอธิปไตยและการเมืองภายในโดยตรง ซึ่งเป็นพื้นที่ที่หาฉันทามติได้ยากกว่ามาก

ประการที่สอง ความสำเร็จในการบังคับใช้ เมื่อกติกา WTO มีผลผูกพันจริง สมาชิกกลับลังเลที่จะรับพันธกรณีเพิ่มขึ้น กลไกระงับข้อพิพาทที่บังคับใช้ได้ช่วยสร้างความเชื่อมั่น แต่มันก็ยกระดับน้ำหนักทางกฎหมายและการเมืองของพันธกรณีทุกข้อขึ้นไปด้วย เมื่อการให้สัญญามีราคาแพงขึ้น สมาชิกก็ระมัดระวังในการให้สัญญาใหม่มากขึ้น การเจรจาจึงยากขึ้น และในที่สุดความกังวลว่าองค์กรอุทธรณ์ตีความเกินขอบเขต ก็นำไปสู่การบล็อกการแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ตั้งแต่ปี 2017 กระทั่งองค์กรนี้ไม่ครบองค์ประชุมในเดือนธันวาคม 2019

ประการที่สาม ความสำเร็จในการเพิ่มจำนวนประเทศสมาชิก ซึ่งแม้จะทำให้การค้าโลกขยายตัวมากขึ้น แต่ก็ทำให้การหาฉันทามติร่วมกันยากขึ้น ทฤษฎีเสถียรภาพจากการมีเจ้าโลก (hegemonic stability theory) ของ Charles Kindleberger บอกว่า กติการะหว่างประเทศดำรงอยู่ได้ง่ายกว่าเมื่อมีมหาอำนาจเดียวที่ยอมแบกต้นทุนเกินสัดส่วน Daniel Monte และ Emanuel Ornelas เขียนไว้ในบทความรับเชิญของรายงานฉบับนี้ว่า เมื่อโลกเคลื่อนสู่ภาวะหลายขั้ว แรงจูงใจที่จะยอมถูกผูกมัดด้วยกติกาก็อ่อนลง และผลักให้ระบบเลื่อนไหลไปสู่การต่อรองบนฐานอำนาจ (power-based bargaining)

“ในสภาพแวดล้อมเช่นนี้  แรงจูงใจของประเทศเศรษฐกิจใหญ่อาจต้องการให้กติกาผูกมัดคนอื่น ขณะที่แสวงหาดุลพินิจที่มากขึ้นสำหรับตัวเองในการต่อรองแบบทวิภาคี”

ปัญหาของระบบการค้าพหุภาคีและ WTO จึงไม่ใช่ปัญหาที่แก้ได้ง่าย เพราะ WTO ไม่สามารถกลับไปหาสิ่งที่เคยทำแล้วประสบความสำเร็จในอดีตได้

ที่มาภาพ: WTO

4 แรงกดดันต่อระเบียบการค้าโลก

นอกจากความตึงเครียดที่ก่อต่อในระบบแล้ว ความเป็นจริงใหม่ (realities) ของเศรษฐกิจการเมืองโลกยังสร้างแรงกดดันต่อระเบียบการค้าโลกอย่างรุนแรงด้วย โดยรายงานฉบับนี้ชี้ว่ามีแรงกดดัน 4 ด้านต่อระเบียบการค้าโลกในปัจจุบัน

แรงกดดันแรกคือ อำนาจตลาดและการต่อรองกระจายตัวมากขึ้น การที่สัดส่วนของประเทศรายได้ต่ำและปานกลางในการค้าสินค้าโลกเพิ่มจาก 23% เป็น 45% เป็นเรื่องราวความสำเร็จในหลายแง่มุมแต่ในขณะเดียวกันก็เปลี่ยนภูมิทัศน์ของการเจรจาไปด้วย พันธกรณีของ WTO จำนวนมากเริ่มปรากฏปัญหา เพราะเป็นข้อตกลงที่ทำขึ้นในยุคที่อำนาจตลาดกระจายตัวต่างไปจากวันนี้มาก

การเติบโตของประเทศกำลังพัฒนาเป็นความสำเร็จ และไม่ควรถูกมองว่าเป็นปัญหา แต่สิ่งที่ต้องพิจารณาคือช่องว่างระหว่าง ‘พันธกรณีที่ทำไว้’ กับ ‘ความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ’ ประเทศพัฒนาแล้วลดภาษีลงลึกมากตั้งแต่ยุค GATT จนแทบไม่เหลืออะไรจะยื่นให้ในการเจรจา ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่หลายประเทศยังคงเพดานภาษีผูกพันไว้สูงและรักษาพื้นที่นโยบายไว้มาก แม้ส่วนแบ่งการค้าและอำนาจตลาดของพวกเขาจะเพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลแล้วก็ตาม

Staiger ระมัดระวังที่จะไม่ให้เรื่องนี้ถูกอ่านเป็นการโจมตีประเทศกำลังพัฒนา “รายงานย้ำว่าการปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง (S&DT) ยังจำเป็นอยู่ ขณะเดียวกันก็ตั้งข้อสังเกตว่า วันนี้คำว่า ‘ประเทศกำลังพัฒนา’ ครอบคลุมตั้งแต่ประเทศพัฒนาน้อยที่สุดที่มีศักยภาพจำกัดมาก ไปจนถึงเศรษฐกิจที่แข่งขันได้ในระดับโลกและมีอำนาจตลาดสูง”

โจทย์ตรงนี้กลายเป็น ‘โอกาส’ ด้วย กล่าวคือ หากการบรรลุข้อตกลงใหม่สะท้อนความเป็นจริงทางเศรษฐกิจวันนี้ ระบบก็จะสามารถพัฒนาต่อไปได้

แรงกดดันที่สองคือ บทบาทของรัฐในตลาด และปัญหา ‘จุดเชื่อมต่อ’ (interface)

“นโยบายอุตสาหกรรมและเงินอุดหนุนไม่ใช่เรื่องใหม่” Staiger กล่าว “สิ่งที่เปลี่ยนไปคือขนาด ขอบเขต และความโดดเด่นของมันในเศรษฐกิจจำนวนมาก”

เขาอธิบายว่า WTO ไม่เคยเรียกร้องให้สมาชิกใช้โมเดลเศรษฐกิจแบบเดียวกัน “คำถามคือโมเดลที่ต่างกันจะอยู่ร่วมกันภายใต้กติการ่วมได้อย่างไร โดยที่เงินอุดหนุน รัฐวิสาหกิจ หรือการแทรกแซงรูปแบบอื่น ไม่มาบ่อนทำลายพันธกรณีการเข้าถึงตลาดที่เจรจากันไว้” นอกจากนี้เขาเสริมอย่างน่าสนใจว่านี่เป็นโจทย์เก่าแก่ที่มีมาก่อน WTO ด้วยซ้ำ “แม้ขนาดของปัญหาวันนี้อาจไม่เคยมีมาก่อน แต่รายงานก็พบตัวอย่างการจัดการอย่างเป็นรูปธรรมตลอดประวัติศาสตร์ของ GATT”

จุดที่ Staiger พูดด้วยน้ำเสียงหนักแน่นที่สุดคือเรื่องความโปร่งใส ระหว่างปี 2015-2024 มีสมาชิก WTO เพียง 59% ที่ส่งการแจ้งเงินอุดหนุนตามที่กำหนดต่อคณะกรรมการว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้ และในจำนวนนั้น 77% ส่งล่าช้า โดยเฉลี่ยล่าช้ากว่าหนึ่งปี

“ถ้าสมาชิกไม่มีข้อมูลที่เชื่อถือได้ว่าแต่ละฝ่ายกำลังทำอะไรอยู่ การประเมินผลกระทบข้ามพรมแดน การรักษาความไว้วางใจ และการเจรจาหาทางออก ก็ยากขึ้นมาก”

แนวโน้มนี้ปรากฏในตัวเลขอื่นด้วย สัดส่วนมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดในข้อมูล 7 เขตเศรษฐกิจหลักที่ใช้ ‘วิธีการแบบจุดเชื่อมต่อ’ ในการคำนวณ (ซึ่งเปิดทางให้รัฐปฏิเสธไม่ใช้ราคาขายในประเทศของผู้ส่งออก โดยอ้างว่าเปรียบเทียบอย่างเป็นธรรมไม่ได้) เพิ่มจากราว 1 ใน 4 ในปี 2015 เป็นมากกว่า 1 ใน 3 ในทศวรรษถัดมา ขณะที่การถกเถียงเรื่องความแตกต่างของระบบเศรษฐกิจและนโยบายอุตสาหกรรมในที่ประชุมคณะมนตรีใหญ่เพิ่มขึ้นถึง 10 เท่าในช่วงปี 2020-2025 เทียบกับปี 1995-2000

แรงกดดันที่สาม ธรรมชาติของการค้าที่เปลี่ยนไป ห่วงโซ่มูลค่าโลกทำให้มาตรการที่ใช้ในเศรษฐกิจหนึ่งแพร่กระจายไปตามเครือข่ายการผลิตในอีกหลายเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกัน การค้าบริการมีสัดส่วนสูงขึ้น ดิจิทัลเปลี่ยนวิธีส่งมอบบริการอย่างมีนัยสำคัญ การมาถึงของ AI กำลังเร่งกระบวนการนั้น และนโยบายสิ่งแวดล้อม ทั้งมาตรฐาน เงินอุดหนุน การตั้งราคาคาร์บอน และมาตรการที่พรมแดน ล้วนสร้างผลกระทบข้ามพรมแดนได้ทั้งสิ้น

Staiger ยกตัวอย่างผลกระทบของ AI ต่อการค้า “ใน World Trade Report 2025 เราประเมินว่า AI อาจเพิ่ม GDP โลกได้ 13.2% ในช่วง 15 ปีถัดจากนี้ ขณะเดียวกัน กฎเรื่องความเป็นส่วนตัว ความมั่นคงไซเบอร์ และการคุ้มครองผู้บริโภค ก็จะกลายเป็นประเด็นสำคัญ ซึ่งทั้งหมดนี้ล้วนเป็นเป้าหมายที่ชอบธรรม แต่เมื่อแนวทางของแต่ละประเทศแตกต่างกัน ตลาดก็แตกเป็นเสี่ยง เช่น บริษัทอาจถูกบังคับต้องทำตามกฎซ้ำซ้อน หรือไม่ก็ต้องฝ่าดงกฎที่เข้ากันไม่ได้ข้ามเขตอำนาจ ซึ่งกรอบของ WTO ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อจัดการเรื่องเหล่านี้”

การร่วมมือกันเรื่องกฎระเบียบภายในประเทศยากกว่าการเจรจาต่อรองเรื่องภาษีอยู่แล้ว เพราะต้องการความร่วมมือและการบูรณาการที่ลึกและซับซ้อนมากขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน ระเบียบการเมืองโลกกลับไม่เป็นใจให้ทำเช่นนั้น

แรงกดดันที่สี่ ภูมิรัฐศาสตร์ รัฐบาลมองการค้าผ่านเลนส์ความมั่นคงแห่งชาติและความมั่นคงทางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นการกระจุกตัวของห่วงโซ่อุปทาน การเข้าถึงเทคโนโลยีสำคัญ ความยืดหยุ่นต่อแรงกระแทก หรือการพึ่งพาคู่แข่งเชิงภูมิรัฐศาสตร์

Staiger ไม่ได้ปฏิเสธความชอบธรรมของข้อกังวลเหล่านี้ “ข้อกังวลเหล่านี้เป็นเรื่องจริง และกติกา WTO ก็ยอมรับว่ารัฐบาลต้องการพื้นที่นโยบายเพื่อปกป้องความมั่นคงแห่งชาติ” แต่เขาก็ตั้งคำถามที่แหลมกลับไปด้วยว่า “คำถามเชิงระบบยากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อเหตุผลด้านความมั่นคงขยายไปสู่ประเด็นอื่นมากขึ้นและเครื่องมือที่หลากหลายขึ้น เส้นแบ่งจะอยู่ตรงไหนระหว่างนโยบายความมั่นคงที่ชอบธรรม กับการหลบออกจากกติการ่วมที่ขยายขึ้นๆ”

รายงาน World Trade Report 2026 ชี้ว่า ในรอบทศวรรษที่ผ่านมา จำนวนมาตรการจำกัดปริมาณที่แจ้งภายใต้ข้อยกเว้นด้านความมั่นคงเพิ่มขึ้นเกือบ 3 เท่า ในขณะที่จำนวนคู่ประเทศที่เชื่อมกันด้วยข้อตกลงการค้าเฉพาะด้านดิจิทัลเพิ่มขึ้น 35 เท่านับจากปี 2019 และข้อตกลงการค้าเฉพาะด้านแร่สำคัญถึง 80% ลงนามกันในช่วงปี 2022-2024 เพียงสามปี

ในทางทฤษฎีนี่คือ ‘ปัญหาการกระทำร่วม’ (collective-action problem) เพราะมาตรการที่ประเทศหนึ่งใช้เพื่อลดความเปราะบางของตัวเอง สามารถเพิ่มความรู้สึกเปราะบางให้อีกประเทศหนึ่งได้ และนั่นก่อวงจรของการจำกัดการค้าและการตอบโต้ ซึ่งก็คือสถานการณ์ทางแพร่งของนักโทษนั่นเอง เพียงแต่เปลี่ยนประเด็นจาก ‘ภาษี’ เป็น ‘ความมั่นคง’

ที่มาภาพ: WTO

Staiger ย้ำว่า รายงาน World Trade Report เลือกวางตัวเองอย่างระมัดระวัง และจงใจที่จะไม่ ‘ข้ามเส้น’ ไปเสนอพิมพ์เขียวสำหรับการปฏิรูป เพราะหน้าที่ของรายงานคือ การวินิจฉัยทางเศรษฐศาสตร์ (economic diagnosis) ว่าการปรับตัวควรเกิดขึ้นตรงไหน อย่างก็ตาม มีหลักคิดบางอย่างที่เขาคิดว่ามีความสำคัญในการปฏิรูป

เขายืนยันว่า การเรียกร้องให้หยุดการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์เป็นการคาดหวังที่ไม่สมจริง การคิดและเดินหน้าปฏิรูปควรต้องทำภายใต้ความจริงข้อนี้ อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ต้องยืนยันคือการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ไม่ได้เปลี่ยนหลักการสำคัญของระบบการค้าพหุภาคีและ WTO นั่นคือ เศรษฐกิจของการร่วมมือยังให้ประโยชน์กับทุกประเทศ กติกาที่คาดเดาได้ยังคงมีความสำคัญ โดยเฉพาะประเทศเล็ก ซึ่งเปราะบางเป็นพิเศษต่อการต่อรองทวิภาคีบนฐานอำนาจ ดังนั้น โจทย์สำคัญคือ การหาพื้นที่ของ ‘ความร่วมมือในเชิงระบบ’ ที่ให้ประโยชน์กับทุกประเทศ

รายงาน World Trade Report 2026 ใช้แบบจำลองเพื่อชี้ให้เห็นว่า สถาปัตยกรรมของความร่วมมือส่งผลต่อเศรษฐกิจได้มากเพียงใด โดยเปรียบเทียบอนาคต 3 แบบในปี 2050 กับกรณีฐานในปีเดียวกัน

(1) โลกที่ความร่วมมือเข้มข้นขึ้น (enhanced cooperation): GDP โลกสูงกว่ากรณีฐาน 2.9% การส่งออกโลกสูงกว่า 17.9%

(2) โลกแตกเป็นขั้วภูมิรัฐศาสตร์ (geo-fragmentation): GDP โลกต่ำกว่า 5.1% การส่งออกต่ำกว่า 18.6%

(3) โลกของ FTA (FTA world) ที่ระบบพหุภาคีถูกแทนที่ด้วยเครือข่ายข้อตกลงการค้าเสรี โดยไม่มีความร่วมมือระหว่างกลุ่ม: GDP โลกต่ำกว่า 6.9% การส่งออกต่ำกว่า 26.9%

แบบจำลองให้ตัวเลขที่น่าสนใจอย่างยิ่ง ในฉากทัศน์ที่รายงานจำลอง โลกของ FTA ให้ผลแย่กว่าโลกที่แตกเป็นขั้ว ซึ่งเป็นเรื่องที่ขัดสามัญสำนึกของหลายคน โดยเฉพาะในหมู่ผู้กำหนดนโยบายที่เชื่อว่า ถ้าพหุภาคีไปไม่รอด เราก็แค่เร่งทำ FTA ทดแทน ในโลก FTA แบบนี้ ประเทศต่าง ๆ ได้สิทธิพิเศษกับคู่ FTA ของตน ขณะที่ผู้ไม่มีข้อตกลงต้องเผชิญต้นทุนการค้าสูงขึ้น ความไม่แน่นอนเพิ่มขึ้นในทุกความสัมพันธ์ที่ไม่มีข้อตกลงรองรับ และเครือข่ายข้อตกลงทวิภาคีในฉากทัศน์นี้ก็ไม่อาจทดแทนคุณสมบัติของหลัก MFN ที่กระจายผลประโยชน์ของทุกการเจรจาไปทั้งระบบ

Staiger ยังชี้ด้วยว่า “ต้นทุนก็ไม่ได้กระจายอย่างเท่าเทียมด้วย ประเทศที่เล็กกว่าและยากจนกว่าเปราะบางเป็นพิเศษ ในโลกที่กติการ่วมถูกแทนที่ด้วยการเลือกปฏิบัติและการต่อรองบนฐานอำนาจ” ในฉากทัศน์โลกของ FTA กลุ่มประเทศพัฒนาน้อยที่สุดสูญเสีย GDP ถึง 16.5% เกือบสองเท่าของกลุ่มประเทศรายได้ปานกลาง (8.8%) และมากกว่าสามเท่าของกลุ่มประเทศรายได้สูง (4.5%) ในทางกลับกัน หากความร่วมมือเข้มข้นขึ้น กลุ่มนี้ก็ได้ประโยชน์สูงสุดเช่นกันที่ 7.7% เทียบกับ 3.1% ของกลุ่มรายได้ปานกลาง และ 2.5% ของกลุ่มรายได้สูง

รายงานอ้างงานของ Ralph Ossa ว่า ประเทศอำนาจขนาดกลางไม่อาจทดแทนบทบาทการนำของมหาอำนาจได้ แต่สามารถช่วยรักษาความร่วมมือไว้ผ่าน ‘การดูแลรักษาร่วมกัน’ (collective stewardship) และอิทธิพลเชิงสถาบัน นี่ไม่ใช่การเรียกร้องให้ประเทศเล็กเสียสละเพื่ออุดมคติ แต่คือการชี้ว่าการปกป้องระบบกติกาคือผลประโยชน์แห่งชาติที่ตรงไปตรงมาที่สุด

แล้วการปฏิรูปควรเป็นอย่างไร?

สารสำคัญของ World Trade Report 2026 คือ ระบบการค้าโลกมาถึงหัวเลี้ยวหัวต่อวิกฤต ไม่ใช่เพราะความร่วมมือหมดความหมายไปแล้ว แต่เพราะความร่วมมือต้องทำงานภายใต้เงื่อนไขที่เรียกร้องมากกว่าเดิมอย่างมาก โจทย์คือการปรับระบบให้เข้ากับเศรษฐกิจโลกที่มันช่วยสร้างขึ้นมาเอง

แม้จะถูกถามอย่างตรงไปตรงมาหลายครั้ง แต่ Staiger ยืนยันว่าหน้าที่ของรายงานคือ การชี้ให้เห็นถึงต้นทุนของการไม่ปฏิรูป แต่ไม่อาจบอกได้ว่าต้องปฏิรูปอย่างไร เพราะทางเลือกเหล่านั้นเป็นของสมาชิก WTO ที่ต้องตกลงร่วมกัน แต่หากให้เขาต้องขมวดปม ความท้าทายของการปฏิรูปคือ “สมาชิก 166 รายจะสร้างความยืดหยุ่นให้มากพอที่จะทำให้ความร่วมมือใหม่ๆ เป็นไปได้ โดยไม่ปล่อยให้ความยืดหยุ่นนั้นกลายเป็นความแตกกระจาย ได้อย่างไร”

แม้จะไม่ได้พูดตรงๆ แต่ระหว่างบรรทัดของ Staiger บอกอย่างชัดเจนว่า นี่คือคำถามที่ไม่มีคำตอบทางเทคนิค เพราะที่สุดแล้วนี่คือคำถามทางการเมือง

ที่มาภาพ: WTO

Robert Staiger World Trade Policy 2026 WTO พหุภาคีนิยม ภูมิรัฐศาสตร์โลก ระเบียบเศรษฐกิจการค้าโลก สงครามการค้า สมคิด พุทธศรี