Power of The Act: (ต้องรีบ) แก้พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน

เมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2569 ที่ผ่านมารัฐมนตรีคลังและผู้ว่าการธนาคารกลางได้พบปะกันที่กรุงเทพมหานคร สำหรับการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลก (World Bank) โดยประธาน IMF คริสตาลินา จอร์เจียวา ได้เน้นย้ำว่า เศรษฐกิจโลกกำลังถูกดึงไปในทิศทางตรงกันข้าม เนื่องด้วยผลกระทบด้านลบจากอุปทานพลังงานที่เกิดจากสงครามของสหรัฐฯ กับอิหร่าน และผลกระทบด้านบวกจากความต้องการที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์ และได้กล่าวว่า การเร่งเครื่องด้าน AI ทำให้เศรษฐกิจโลกเติบโตอยู่ที่ร้อยละ 3 พร้อมเสริมว่าการเติบโตนั้นเกิดขึ้นแม้ว่าจะได้รับผลกระทบจากวิกฤตด้านพลังงานก็ตาม กองทุนการเงินระหว่างประเทศเตือนว่าผลกระทบจากวิกฤตการณ์นี้ไม่เท่าเทียมกัน โดยประเทศกำลังพัฒนาที่พึ่งพาพลังงานนำเข้าจะได้รับผลกระทบหนักที่สุด

ทีม ELC เห็นด้วยกับข้อสังเกตของ IMF เมื่อ AI กำลังเป็น Game Changer แต่ก็เลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีการใช้พลังงานเพื่อหล่อเลี้ยงการทำงาน คำถามคือถ้า AI ทำให้เกิดความต้องการไฟฟ้ามากขึ้น และระบบโครงข่ายไฟฟ้าของประเทศต้องจัดหาไฟฟ้าที่มีเสถียรภาพมาป้อนให้ AI (หรือผู้ให้บริการ AI) ระบบไฟฟ้าของประเทศไทยมีความพร้อมที่จะตอบสนองความต้องการไฟฟ้าเหล่านี้หรือไม่ โดยที่เราต้องลดการพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน อีกทั้งยังต้องเพิ่มสัดส่วนไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนด้วย ทีม ELC เห็นว่าพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 สามารถถูกแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อเปลี่ยนวิกฤตพลังงานเป็นโอกาสได้

*ยอมรับว่าการผลิตไฟฟ้าไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในโรงไฟฟ้าเท่านั้น

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ของ โครงการประเมินผลสัมฤทธิ์พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และ โครงการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 จัดทําโดยสถาบันวิจัยและให้คําปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสนอต่อสํานักงานคณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (กุมภาพันธ์ 2567) แสดงข้อค้นพบว่าระบบใบอนุญาตการประกอบกิจการไฟฟ้าในปัจจุบันนั้นยังตั้งอยู่บนโครงสร้างกิจการไฟฟ้าที่ให้ความสำคัญกับการผลิตแบบรวมศูนย์ และเน้นบทบาทของรัฐในการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน หากโรงไฟฟ้าเหล่านี้เป็นโรงไฟฟ้าที่ใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิง และก๊าซธรรมชาตินั้นต้องมีการนำเข้าระบบพลังงานของประเทศไทยแล้ว ไทยย่อมเลี่ยงความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากภูมิรัฐศาสตร์ (Geopolitics) ไม่พ้น และหากจะพึ่งพาโรงไฟฟ้าถ่านหินต่อไปการบรรลุเป้าหมายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคพลังงานก็ย่อมบรรลุได้ยาก

สิ่งที่ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ สามารถช่วยสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านจากโครงสร้างการผลิตแบบรวมศูนย์ที่เน้นการพึ่งพาไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลมาเป็นระบบที่รับรองให้สถานะของ ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เอง ซึ่งกฎหมายของสหภาพยุโรปนั้นได้มีการรับรองสถานะของผู้ใช้พลังงานหมุนเวียนที่เป็นผู้ผลิตไฟฟ้าได้เองเอาไว้เป็นการเฉพาะแล้ว อีกทั้งยังรับรองสิทธิในการเข้าสู่ตลาดเอาไว้โดยเฉพาะเช่นกัน แตกต่างไปจากผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าทั่วไป เช่น โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ ซึ่งผู้ใช้ไฟฟ้าเหล่านี้เป็นได้ทั้งผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้า บุคคลเหล่านี้จึงมิใช่โรงไฟฟ้าแต่อาจเป็นผู้ใช้ไฟฟ้าครัวเรือน อาคารพาณิชย์ สถานประกอบการที่ผลิตไฟฟ้าจากแผงโซลาร์ในช่วงกลางวัน ไฟฟ้าที่ผลิตได้เหล่านี้จะถูกใช้เองเป็นหลัก แต่หากมีส่วนเกินเหลือจากการใช้ (ในช่วงเวลาหนึ่ง) ก็ควรสามารถถูกจ่ายเข้าระบบเพื่อจำหน่ายให้กับผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นได้โดยไม่ต้องถูกบังคับให้ขายไฟฟ้าให้การไฟฟ้า และไม่ควรต้องรอรอบการรับซื้อไฟฟ้าที่ประกาศโดยรัฐ

ด้วยเหตุนี้ จึงควรมีการเพิ่มเติมมาตรา 47/1 วรรคหนึ่งใน พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ให้มีข้อความว่า ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เอง มีสิทธิจำหน่ายไฟฟ้าส่วนที่เกินจากการใช้เองเข้าสู่ระบบจำหน่ายไฟฟ้าให้ผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่น โดยไม่จำต้องเป็นการจำหน่ายไฟฟ้าตามประกาศเชิญชวนการรับซื้อไฟฟ้าที่คณะกรรมการประกาศตามมาตรา 11 (4) และเมื่อเป็นการจำหน่ายให้ผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นโดยตรงมิได้ขายให้การไฟฟ้าแล้ว ราคาซื้อขายจึงควรเป็นไปตามราคาตลาดการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชน

ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองซึ่งประสงค์จะขายไฟฟ้าส่วนเกินจากการใช้เองยังคงตกอยู่ในบังคับของระบบใบอนุญาตตามมาตรา 47 แห่ง พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ แต่มีข้อสังเกตว่า อาจมีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนดประเภท ขนาด และลักษณะของกิจการพลังงานที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องขอรับใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน เพื่อกำหนดยกเว้นให้ผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองที่ประสงค์จะขายไฟฟ้าส่วนเกินไม่ต้องขอรับใบอนุญาตจำหน่ายไฟฟ้าได้

*ยอมรับว่าตลาดผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าเป็นตลาดที่แข่งขันได้และไม่ถูกผูกขาดโดยรัฐ

หากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้งที่เป็นโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนและผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองที่ประสงค์จะขายไฟฟ้าส่วนเกินจากการใช้เองนี้จะ เข้าสู่ตลาด เพื่อทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากับผู้ใช้ไฟฟ้าอื่น เช่น ผู้ประกอบกิจการ Data Center หรือผู้ให้บริการ AI ที่ใช้ไฟฟ้าปริมาณมาก ย่อมเกิดคำถามขึ้นว่า ตลาดไฟฟ้า ที่ว่านี้เป็นสิ่งที่กฎหมายรับรองแล้วหรือไม่ หากกฎหมายยังไม่รับรองอาจเกิดความเสี่ยงว่าการซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชนอาจถูกมองว่าเป็นธุรกรรมที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือไม่?

กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงานสามารถบัญญัติคำว่า ตลาดไฟฟ้า ลงไปในตัวกฎหมายได้ เช่น กรณีของ Electricity Law (Law No.61/2024/QH15) ของประเทศเวียดนาม Article 39 ของกฎหมายฉบับนี้บัญญัติเอาไว้อย่างชัดแจ้งให้ตลาดไฟฟ้าที่มีการแข่งขันได้ (Competitive Electricity Market) แบ่งออกตาม ระดับ ดังนี้ ตลาดผลิตไฟฟ้า ตลาดค้าส่งไฟฟ้า และตลาดค้าปลีกไฟฟ้า โดยนายกรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดเงื่อนไขและโครงสร้างอุตสาหกรรมในการพัฒนาตลาดเหล่านี้ กำหนดระดับของการแข่งขันในตลาดเหล่านี้ กำหนดหลักการดำเนินงานของตลาด และแผนที่นำทางในการพัฒนาการแข่งขันได้

Electricity Law (Law No.61/2024/QH15) ของประเทศเวียดนาม แสดงให้เห็นว่ากฎหมายสามารถถูกพัฒนาให้รับรู้และยอมรับ ตลาดไฟฟ้า ทำให้ตลาดไฟฟ้าไม่ใช่สิ่งที่จับต้องไม่ได้อีกต่อไป และไม่ใช่สิ่งที่หน่วยงานของรัฐจะต่างคนต่างคิดว่าจะมีหรือไม่มีก็ได้ กฎหมายของเวียดนามจึงสามารถสร้างความยึดโยงให้ฝ่ายนโยบายสามารถกำหนดระดับการแข่งขันได้

ด้วยเหตุนี้ จึงควรมีการเพิ่มเติมมาตรา 103/6 ใน พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ รับรองอำนาจของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ในการกำหนดและพัฒนาตลาดไฟฟ้าแต่ละตลาดได้ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) และบัญญัติให้ชัดเจนว่าตลาดไฟฟ้านั้น ให้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้เข้าร่วมในตลาดสามารถประกอบกิจการและแข่งขันกันได้อย่างเป็นธรรม ไม่ถูกเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมตามลักษณะของตลาดไฟฟ้า ทั้งนี้ กฎหมายสามารถอาศัยแนวทางที่ประเทศเวียดนามใช้ที่สามารถกำหนดระดับการแข่งขันในตลาดไฟฟ้าได้ โดยบัญญัติ ให้ กกพ. และ กพช. พิจารณาตามลักษณะของตลาดแต่ละตลาดดังต่อไปนี้ (1) ตลาดผลิตไฟฟ้าซึ่งมีการแข่งขันได้ (2) ตลาดค้าส่งไฟฟ้าที่มีการแข่งขันได้ (3) ตลาดค้าปลีกไฟฟ้าที่มีการแข่งขันได้ และ (4) ตลาดอื่นตามที่ กกพ. โดยความเห็นชอบของ กพช. ประกาศกำหนด

พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ สามารถบัญญัติให้ชัดเจนว่า บุคคลที่จะสามารถซื้อและขายไฟฟ้าในตลาดไฟฟ้าตามมาตรา 103/6 ได้แก่ ผู้ประกอบกิจการผลิตไฟฟ้า ผู้ประกอบกิจการค้าส่งไฟฟ้า ผู้ประกอบกิจการค้าปลีกไฟฟ้า และผู้ใช้ไฟฟ้า และสามารถบัญญัติให้ชัดเจนอีกว่ารูปแบบของสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่กฎหมายยอมรับได้ประกอบด้วย การซื้อขายไฟฟ้าผ่านสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างผู้ซื้อไฟฟ้ากับผู้ขายไฟฟ้า และรูปแบบการซื้อขายที่เป็นการซื้อขายทันทีระหว่างผู้ซื้อไฟฟ้ากับผู้ขายไฟฟ้า โดยผ่านผู้บริหารจัดการธุรกรรมการซื้อขายไฟฟ้าที่เกิดขึ้นในตลาดไฟฟ้า

ทั้งนี้ เพื่อให้การทำธุรกรรมซื้อขายไฟฟ้านั้นมีการบริหารจัดการอย่างเป็นระบบ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ สามารถบัญญัติ ให้มีสำนักงานกำกับตลาดซื้อขายไฟฟ้าซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ มีสถานะเป็นนิติบุคคล มีหน้าที่และอำนาจกำกับดูแล ติดต่อประสานงานเพื่อให้เกิดธุรกรรมการซื้อขาย และการให้บริการอื่น ๆ ที่สนับสนุนการทำงานของตลาดไฟฟ้า ทั้งนี้ ตามระเบียบที่ กกพ. กำหนด สำนักงานกำกับตลาดซื้อขายไฟฟ้านี้ทำหน้าที่คนละส่วนกับ กกพ. และสำนักงาน กกพ. โดยอยู่ในฐานะเป็นผู้บริหารตลาดโดยตรง มิได้กำกับดูแลพฤติกรรมการประกอบกิจการพลังงาน

*ยอมรับว่าโครงข่ายไฟฟ้าต้องถูกใช้เพื่อการเปลี่ยนผ่านทางพลังงาน

กิจการผลิต ค้าส่ง และค้าปลีกไฟฟ้านั้นเป็นกิจการที่มีการแข่งขันได้ อย่างไรก็ตาม กิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้า (ระบบส่งไฟฟ้าและระบบจำหน่ายไฟฟ้า) นั้นเป็นกิจการที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) ด้วยเหตุนี้ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ จึงควรสร้างความชัดเจนในประเด็นนี้ได้โดยเพิ่มมาตรา 103/11 บัญญัติว่า ตลาดไฟฟ้าที่ไม่สามารถมีการแข่งขันได้หมายความรวมถึงตลาดระบบส่งไฟฟ้าและระบบจำหน่ายไฟฟ้า ให้ กกพ. กำกับดูแลคุณภาพ และอัตราค่าบริการให้สอดคล้องกับการจัดตั้งและพัฒนาของตลาดไฟฟ้า

ทั้งนี้ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ควรสร้างระบบ Third-Party Access (TPA) ที่เป็นรูปธรรมและบังคับใช้ได้มากขึ้นโดยบัญญัติว่า ผู้ประกอบกิจการระบบส่งและผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า มีหน้าที่ให้สิทธิในการเชื่อมต่อและใช้ระบบส่งหรือจำหน่ายไฟฟ้าเพื่อสนับสนุนการซื้อขายไฟฟ้าในตลาดไฟฟ้าของบุคคลตามมาตรา 103/9 ให้เป็นตามมาตรา 80 มาตรา 81 และมาตรา 81/1 โดยจะต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการจัดตั้งและพัฒนาของตลาดไฟฟ้า

เพื่อให้ระบบ TPA มีศักยภาพในการควบคุมพฤติกรรมของผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายมากขึ้นสามารถเพิ่มมาตรา 81/1 โดยบัญญัติว่า ข้อกำหนดเกี่ยวกับระบบโครงข่ายไฟฟ้าตามมาตรา 80 จะต้องไม่เป็นอุปสรรคและขัดขวางการที่ผู้ประกอบกิจการพลังงานหรือผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองรายอื่นส่งไฟฟ้าเข้าสู่ระบบโครงข่ายไฟฟ้า เพื่อให้ผู้รับใบอนุญาตที่มีระบบโครงข่ายพลังงานส่งไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่น โดยจะต้องมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความเป็นกลางสำหรับการผลิตไฟฟ้าทุกรูปแบบและไม่ว่าโดยอาศัยเทคโนโลยีใด และเอื้ออำนวยให้เกิดการประกอบกิจการและแข่งขันกันได้

ระบบ TPA ที่สามารถควบคุมพฤติกรรมของผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายได้มากขึ้นนั้นจะช่วยให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้งที่เป็นโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนและผู้ใช้ไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าได้เองที่ประสงค์จะขายไฟฟ้าส่วนเกินจากการใช้เองที่ทำสัญญาขายไฟฟ้า (Direct PPA) ให้กับผู้ประกอบกิจการ Data Center หรือผู้ให้บริการ AI ที่ใช้ไฟฟ้าปริมาณมาก สามารถเชื่อมต่อเข้ากับระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าโดยสามารถซื้อไฟฟ้าได้ทั้งจากการไฟฟ้าและผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่เป็นโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน

โดยสรุป พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ จำเป็นต้องถูกแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อทลายข้อจำกัดทางกฎหมายและปลดปล่อยศักยภาพในการผลิตและใช้พลังงานหมุนเวียน ทยอยเปิดเสรีและรองรับการกระจายตัวของระบบพลังงาน ซึ่งจะส่งผลให้ระบบไฟฟ้าของประเทศลดการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล ทำให้ AI และ Data Center มีไฟฟ้าสะอาดใช้มากขึ้น พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ยังคงสามารถทำงานได้ แต่ถึงเวลาแล้วที่ควรถูกพัฒนาให้ดีขึ้นได้เพราะสภาพข้อเท็จจริงเกี่ยวกับกิจการพลังงานและความต้องการใช้ไฟฟ้าเปลี่ยนแปลงไปมากนับจากวันที่ พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ ที่บังคับใช้อยู่ถูกร่างขึ้น การไม่ยอมรับการเปลี่ยนแปลงย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่จะทำให้เกิดข้อเปรียบเทียบกับกฎหมายว่าด้วยไฟฟ้าของต่างประเทศโดยเฉพาะคู่แข่งคนสำคัญของไทยในการดึงดูดการลงทุนอย่างเวียดนาม

โดย ทีมนักกฎหมายพลังงานประจำบริษัท ศูนย์กฎหมายพลังงาน (ประเทศไทย) จำกัด