จาก แนวคิด สู่ รูปธรรม ‘เมืองที่เป็นธรรม’

หากแนวคิดว่าด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) ให้ความสำคัญกับ 3 ปัจจัยหลักคือ สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม แนวคิดและข้อเสนอ ‘เมืองที่เป็นธรรม’ ก็คือการเติม ‘ความเป็นธรรม’ เข้าไปสู่ 3 ปัจจัยหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืน

ซูซาน ไฟนสตีน (Susan Fainstein) นักวิชาการด้านผังเมือง แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (Harvard University) คือผู้บุกเบิกแนวคิดนี้ หนังสือของ ไฟนสตีน ชื่อ The Just City ตีพิมพ์เผยแพร่เมื่อปี 2553 กลายเป็นแนวความคิดท้าทายแนวทางการพัฒนาเมืองกระแสหลักอย่างมีนัยสำคัญ

‘เมืองที่เป็นธรรม’ ตามแนวคิดของไฟนสตีน พิจารณาจาก 3 องค์ประกอบสำคัญของความเป็นเมือง กล่าวคือ ความหลากหลาย (Diversity) ความมีส่วนร่วมเป็นประชาธิปไตย (Democracy) และ ความเป็นธรรม (Equity)

หากนำแนวคิดดังกล่าวมาทาบกับข้อเท็จจริงรูปธรรมจากกรณีตัวอย่างในสังคมไทย จะพบว่าเมืองที่เป็นธรรมมิใช่อุดมคติเกินจับต้อง หากแต่เป็นรูปธรรมที่สามารถร่วมกันสร้างได้ ผ่านกรณีตัวอย่างดังต่อไปนี้

ความหลากหลาย (Diversity)

          เมืองที่เป็นธรรมคือเมืองที่มองเห็นและส่งมอบพื้นที่การใช้ชีวิตให้กับกลุ่มคนที่มีความหลากหลายทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ชาติพันธุ์ เพศ และวัย ฯลฯ เมืองใหญ่ไม่ใช่เพียงที่อยู่อาศัย ที่ทำงาน หรือพื้นที่ใช้ชีวิตของคนเมืองผู้มีรายได้สูงเท่านั้น หากยังมีประชากรยากไร้อีกจำนวนไม่น้อยอาศัยร่วมอยู่ในเมือง เพียงแต่ที่ผ่านมาพวกเขามักไม่ถูกมองเห็น

ประเด็นนี้มิใช่เรื่องที่เกิดขึ้นเฉพาะในสังคมไทย ซูซาน ไฟนสตีน เสนอแนวคิดเมืองที่เป็นธรรม ในฐานะพลเมืองอเมริกันเมื่อปี 2553 แต่ก่อนหน้านั้น 11 ปี ภาพยนตร์ฮอลลีวูดเรื่อง Fight Club ออกฉายเมื่อปี 2542 เล่าเรื่องคนชั้นล่างในมหานคร ฉากสำคัญฉากหนึ่งคือ ตัวละครเอกตอบโต้การไล่ล่าของเจ้าหน้าที่รัฐ และพูดใส่หน้าเจ้าหน้าที่รัฐผู้นั้นว่า

“คนที่แกไล่ล่า คือคนที่แกต้องพึ่งพาทั้งนั้น พวกเราเป็นคนทำอาหาร เก็บขยะ ต่อสายโทรศัพท์ ขับรถพยาบาล เฝ้าประตูรักษาความปลอดภัยให้ตอนที่พวกแกหลับ”

แน่นอนว่า นั่นเป็นภาพยนตร์ที่สร้างจากเรื่องแต่ง มีการเติมบรรยากาศฉูดฉาดหวือหวาเพื่อความบันเทิง แต่ชีวิตจริงของคนในชุมชนผู้ยากไร้ ก็มีรูปธรรมหลายอย่างคล้ายคลึงกัน

ผู้คนในชุมชนบุญร่มไทร พญาไท คือคนจนเมืองที่ค้าขายอาหาร หาบเร่ แผงลอย ขับรถรับจ้าง งานยังชีพของพวกเขามีส่วนช่วยลดค่าครองชีพให้คนจำนวนมากที่อยู่อาศัยในเขตเมือง บางเวลาพวกเขาจึงเรียกตัวเองว่า ‘คนแบกเมือง’

อาชีพหลักของคนในชุมชนหมอเหล็ง ริมบึงมักกะสัน คือรถเข็นขายผลไม้ปอกเปลือกตัดแต่ง ขายข้าวโพดต้ม ถั่วต้ม และรับจ้างทั่วไป คล้ายคลึงกับชุมชนบุญร่มไทร

ผู้อยู่อาศัยในชุมชนบ้านมั่นคงหลักหก รังสิต ก็คือแรงงานในเขตชุมชนเมืองเอก แม่บ้านทำความสะอาดห้องน้ำในมหาวิทยาลัยรังสิต แคดดี้ในสนามกอล์ฟ พนักงานทำความสะอาดตลาดสี่มุมเมือง ไรเดอร์ คนขับรถรับจ้าง มอเตอร์ไซค์พุ่มพวงขายวัตถุดิบทำอาหาร รวมถึงคนเก็บขยะของเก่าเพื่อรีไซเคิล

ร้าน 0 บาทแห่งชุมชนอ่อนนุช 14 ไร่ ก็คือรูปธรรมของต้นทางการจัดการขยะและรีไซเคิล อันเป็นวงจรบริโภคของคนเมือง

คนแบบ เชาว์ เกิดอารีย์ หรือ ตี๋ บุญร่มไทร อดีตประธานสหกรณ์เคหสถานบ้านมั่นคงเครือข่าย ชมฟ. ริมบึงมักกะสัน จำกัด ที่เพิ่งขับมอเตอร์ไซค์ส่งข้าวมันไก่ เจ้าดัง ไปให้งานเลี้ยงสโมสรสันนิบาตรัฐบาล ณ ทำเนียบรัฐบาล ก็สะท้อนให้เห็นถึงบทบาท หน้าที่ ความเชื่อมต่อสัมพันธ์ทางสังคม จากคนล่างสุดถึงชนชั้นนำ

เมื่อทดลองโยนคำถาม โดยยกสายตาคนภายนอกที่มองเข้ามาในชุมชนว่าเป็นแหล่งเสื่อมโทรม เป็นภัยด้านมืดของสังคม ผู้นำชุมชนที่มีท่วงท่าสุภาพเรียบร้อยอย่าง สุพจน์ แสนทวีสุข จึงมีดวงตาลุกโชนก่อนตอบคำถามว่า พวกเขานี่แหละที่ทำงานสารพัด เพื่อให้คนเมืองดำรงชีวิตได้

‘เมืองที่เป็นธรรม’ จึงต้องให้สิทธิพวกเขาสามารถอยู่อาศัยในเขตเมือง เพื่อโอกาสในการดำรงชีวิต

ในฐานะผู้เสนอแนวคิดเมืองที่เป็นธรรมเข้าสู่สังคมไทย บุญเลิศ วิเศษปรีชา ตอบคำถามว่า เหตุใดประเด็นเกี่ยวกับคนจนเมือง หรือคนชายขอบกลุ่มเปราะบางในเขตเมืองจึงมักจะเริ่มจากประเด็นที่อยู่อาศัย เขาให้เหตุผลว่า

“เพราะที่อยู่อาศัยไม่ได้มีความหมายแค่สิ่งปลูกสร้าง แต่มันคือฐานสำคัญไปสู่ด้านอื่นๆ ของชีวิต ตามนิยามของสหประชาชาติที่อยู่อาศัยไม่ใช่แค่ตัวบ้าน แต่มันควรเป็นที่อาศัยในละแวกที่สามารถเข้าถึงแหล่งงาน ประกอบอาชีพได้ เข้าถึงโครงสร้างพื้นฐานได้”

ประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วม (Democracy)

ใจความสำคัญของประเด็นนี้คือ กระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะในเมือง ต้องเปิดกว้างให้กลุ่มคนที่มีความหลากหลายดังกล่าว สามารถมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง โดยมีอำนาจถกเถียงต่อรองหนึ่งสิทธิหนึ่งเสียงเสมอหน้ากัน

ในโลกความเป็นจริง หากหนึ่งสิทธิหนึ่งเสียงเสมอหน้ากันยังไม่เป็นจริง สิ่งที่คนยากไร้ทำได้เสนอทำให้เห็นเป็นรูปธรรมมาแล้วคือ การรวมตัวเป็นเครือข่ายเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรอง ผ่านกระบวนการช่องทางประชาธิปไตย

อดีตคนใต้สะพานอย่าง พีรธร เสนีย์วงศ์ ผู้โด่งดังจากร้าน 0 บาท แห่งชุมชนอ่อนนุช 14 ไร่ กว่าจะต่อสู้ต่อรองได้ที่ดินปลูกบ้านพักอาศัย พวกเขาต้องเข้าร่วมกับพี่น้องเครือข่ายสมัชชาคนจนในช่วงการชุมนุม 99 วันหน้าทำเนียบรัฐบาล เมื่อปี 2539 เพื่อบรรจุความเดือดร้อนของคนใต้สะพานและคนไร้ที่อยู่อาศัยเป็นหนึ่งใน 121 ประเด็นข้อเรียกร้องของสมัชชาคนจน

หญิงชาวบ้านผู้ที่ก่อนหน้านี้ไม่เคยคิดว่าจะสู้กับใครได้อย่าง อำพร จำปาทอง แห่งชุมชนหลักหก รังสิต เมื่อถึงวันถูกไล่ที่ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ก็เริ่มเรียนรู้จากเครือข่ายสลัม 4 ภาค ที่ติดตามประเด็นปัญหาที่อยู่อาศัยมายาวนาน เพื่อต่อสู้ต่อรอง จากคนไม่กล้าสู้ใครเริ่มเดินสายไปประชุม แลกเปลี่ยน เรียนรู้กับผู้เดือดร้อนร่วมชะตากรรมเดียวกันทั่วประเทศ จนกระทั่งกลายเป็นประธานเครือข่ายสลัม 4 ภาค ในเวลาต่อมา

ชุมชนหมอเหล็ง ริมบึงมักกะสัน แม้นว่าจะยังไม่ถูกไล่รื้อหรือโดนหมายศาล แต่พวกเขาก็ไม่ได้มีสถานะเป็นผู้เช่าโดยถูกต้องตามกฎหมายเช่นเดียวกันพี่น้องชุมชนใกล้เคียงอย่างบุญร่มไทร พญาไท เมื่อชุมชนบุญร่มไทรถูกไล่ที่ พวกเขาจึงผนวกความร่วมมือ เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข ร่วมมือกันผลักดันต่อ รองจนกระทั่งได้ข้อเสนอและทางออกที่ดีต่ออนาคตร่วมกัน ในนามบ้านมั่นคง ริมบึงมักกะสัน

หากเพิกเฉย ดูดาย ไม่ยินดียินร้ายกับชะตากรรมเพื่อนบ้าน ก็ไม่มีใครคาดเดาได้ว่า ชุมชนตนเองจะถูกไล่ที่วันไหน

ความเป็นธรรม (Equity)

นี่คือหัวใจหลักของแนวคิดเมืองที่เป็นธรรม นั่นคือการวัดผลลัพธ์ปลายทาง (Outcome) เป็นแนวทางในการจัดการทรัพยากร ภาพอธิบายที่หลายคนน่าจะคุ้นเคยคือ การเติมทรัพยากรให้กับคนอย่างเท่าเทียมกัน อาจไม่ได้นำมาสู่ผลลัพธ์ที่เป็นธรรม เพราะโดยข้อเท็จจริง เราอาจต้องเติมทรัพยากรให้กับกลุ่มเปราะบางด้อยโอกาสในสัดส่วนมากกว่าคนกลุ่มอื่น เพื่อให้ได้ผลลัพธ์เป็นความเท่าเทียม

ตัวอย่างรูปธรรมในประเด็นนี้ อาจเทียบเคียงได้รับการตัดสินใจของรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ อนุมัติงบประมาณ 160 ล้านบาท ให้การเคหะแห่งชาติจัดหาที่ดินแห่งใหม่เพื่อรองรับชุมชนคนใต้สะพาน ตามข้อเรียกร้องของเครือข่ายสมัชชาคนจน ในช่วงปี 2539

เนื้อหาบางส่วนจากปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19 เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2567 โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร หัวข้อ ‘ศาสตร์-ศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดิน และสันติประชาธรรม’ ให้ข้อมูลว่า ในทศวรรษ 2560 กรรมสิทธิการถือครองที่ดินยังคงเป็นของรัฐราวร้อยละ 60 ทั่วประเทศ นับเฉพาะในเขตกรุงเทพฯที่ดินส่วนใหญ่เป็นที่ดินของรัฐ ภายใต้การดูแลของกรมธนารักษ์ เรียกกันว่าที่ราชพัสดุ ครอบคลุมสถานที่ราชการ กระทรวง ทบวง กรม และหน่วยงานรัฐสาธารณูปโภค อาทิ การรถไฟ สนามบิน ท่าเรือ ฯลฯ

นับเฉพาะการรถไฟแห่งประเทศไทย มีที่ดินทั่วประเทศเกือบ 250,000 ไร่ ประเมินกันว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ถือครองที่ดินมีศักยภาพเชิงพาณิชย์ในกรุงเทพฯประมาณ 1,200 ไร่

ในปี 2550 ชุมชนริมทางรถไฟหลักหก ได้รับจัดสรรที่ดินจากการรถไฟพื้นที่ประมาณ 2 ไร่ เพื่อย้ายจากชุมชนเดิมไปตั้งชุมชนบ้านมั่นคง เป็นผู้เช่าที่ดินของการรถไฟสัญญาระยะยาว 30 ปี โดยถูกกฎหมาย

มติครม.วันที่ 14 มีนาคม 2566 เห็นชอบหลักการแก้ไขปัญหาชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาระบบราง จัดสรรงบประมาณอุดหนุนโครงการบ้านมั่นคง ผ่านสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) หรือ พอช. งบประมาณรวม 7,718.94 ล้านบาท ครอบคลุมพื้นที่ชุมชนริมทางรถไฟ 300 กว่าชุมชนทั่วประเทศ

ชุมชนบุญร่มไทร ชุมชนหมอเหล็ง ชุมชนหลังโรงพยาบาลเดชา และชุมชนอาร์ซีเอ ได้สิทธิเช่าที่ดินพื้นที่ 7.5 ไร่ บริเวณริมบึงมักกะสัน ใต้ทางด่วนติดกับพื้นที่ชุมชนหมอเหล็ง ก่อสร้างเป็นที่พักอาศัยบ้านมั่นคง ริมบึงมักกะสัน

อธิบายกลไกการเติมทรัพยากรอย่างเข้าใจง่ายก็คือ การรถไฟแห่งประเทศไทยจัดสรรที่ดินให้เช่า ห่างจากชุมชนเดิมไม่เกิน 5 กิโมเมตร เพื่อให้สามารถรักษาวิถีดำรงชีวิตเดิมได้ และหากเป็นที่ดินอยู่ห่างรางรถไฟเกิน 40 เมตร ได้สิทธิเช่าระยะยาว 30 ปี

เงินงบประมาณอุดหนุนโครงการ ใช้ผ่านสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ พอช. เพื่อปล่อยกู้อัตราดอกเบี้ยต่ำให้ผู้ประสงค์จะเช่าที่ดินและสร้างที่พักอาศัย ผู้มีสิทธิกู้ต้องเป็นสมาชิกสหกรณ์เคหสถานบ้านมั่นคง กำหนดวงเงินกู้เพื่อปลูกสร้างที่อยู่อาศัยได้ 10 เท่าของยอดเงินออม

มันเป็นรูปธรรมของการเติมทรัพยากรเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ความเป็นธรรม ถ้อยคำสง่าและซื่อตรงของ อำพร จำปาทอง ผู้เปลี่ยนสถานะจากผู้บุกรุกเป็นผู้เช่าอย่างถูกกฎหมายอย่าง อธิบายความในใจตรงไปตรงมา

“เราไม่มีเจตนาจะมายึดที่นี่ แต่มันเป็นจุดเริ่มต้นชีวิตให้คนจนเมือง ระยะเวลาเช่า 30 ปี ทำให้เราและคนรุ่นลูกรุ่นหลานมีน้ำมีไฟใช้ในราคาเป็นธรรม เหมือนกับคนทั่วไปในสังคม ลูกหลานมีโอกาสได้เรียนหนังสือ มีโอกาสทำงาน มีรายได้ คนรุ่นเขาก็ต้องพัฒนาคุณภาพชีวิตตัวเองต่อไป อาจจะขยับขยายไปซื้อบ้านไปเริ่มต้นชีวิตใหม่ มันเป็นการสร้างโอกาสที่ดีในชีวิต”

นี่คือหลักฐานรูปธรรมของแนวคิดเมืองที่เป็นธรรม ในฐานะชีวิตจริงสามารถจับต้องได้

แน่นอนว่า มันเป็นเพียงการเริ่มต้น ยังไม่ใช่ฉากจบที่สวยงาม เพราะการต่อสู้ต่อรองยังคงดำเนินต่อไปเสมอ

• สนับสนุนโดย กองทุนพัฒนาสื่อปลอดภัยและสร้างสรรค์