ธนาคารโลกแนะไทยใช้ ‘ระบบเมืองหลายศูนย์’ เพื่อก้าวสู่ประเทศรายได้สูง

หมดยุคเมืองโตเดี่ยว! ธนาคารโลก (World Bank) แนะไทยใช้ ‘ระบบเมืองหลายศูนย์’ เพื่อก้าวสู่ประเทศรายได้สูง ผ่านการดันเมืองรองควบคู่กรุงเทพฯ หลังกรุงเทพฯ เผชิญภาวะผลตอบแทนลดลง หวั่นโตไม่ทันเป้า พร้อมเปิดผลวิเคราะห์ 3 ฉากทัศน์ ชี้เทน้ำหนักลงทุนแบบ ‘หนักเมืองรอง’ กระตุ้นเศรษฐกิจและรายได้ประชาชนดีที่สุด

• ผลวิเคราะห์ชี้การลงทุนเน้น ‘เมืองรอง’ มากกว่ากรุงเทพฯ กระตุ้น GDP ดีสุด
• ทำไมควรลงทุนเมืองรองมากกว่า: กรุงเทพฯ กำลังเข้าสู่ช่วงผลตอบแทนลดน้อยถอยลง
• การจราจรติดขัดสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจกรุงเทพฯ 7-10% ต่อปี
• อุณหภูมิเฉลี่ยกรุงเทพฯ เพิ่มขึ้น 1 องศาฯ สูญเสียรายได้ 1% ของ GDP
• ไทยควรไปสู่ ‘ระบบเมืองแบบหลายศูนย์’ หมายความว่าอย่างไร
• เปิด 5 ส่วนผสมของ ‘ระบบเมืองแบบหลายศูนย์’ ที่มีประสิทธิภาพ

วันนี้ (22 กันยายน) ธนาคารโลก (World Bank) เปิดตัวรายงาน ‘เมืองแห่งอนาคตของประเทศไทย: รากฐานเมืองเพื่อเศรษฐกิจรายได้สูง (Thailand Cities of the Future: Urban Foundations for a High-Income Economy)’ ซึ่งเสนอว่า การเพิ่มผลิตภาพในกรุงเทพฯ ควบคู่ไปกับการส่งเสริมให้เมืองรอง จะช่วยกระตุ้นการลงทุน สร้างงาน และเสริมสร้างความสามารถในการรับมือและฟื้นตัวทั่วประเทศ

ในรายงานยังพบว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศไทยเกิดขึ้นในเขตเมืองเป็นหลัก และการเพิ่มผลิตภาพของเมืองจะมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อเป้าหมายการก้าวสู่ประเทศรายได้สูงของไทย โดยประมาณ 89% ของการเติบโตของ GDP ระหว่างปี 2553–2563 มาจากเขตเมือง ทั้งนี้ หากประเทศไทยต้องการบรรลุสถานะประเทศรายได้สูงภายในปี 2580 จะต้องมีการเติบโตของ GDP ต่อหัวเฉลี่ยประมาณ 5.4% ต่อปีในช่วงทศวรรษข้างหน้า ดังนั้น การทำงานอย่างมีประสิทธิภาพของเมืองต่าง ๆ จึงมีบทบาทสำคัญในการลดช่องว่างดังกล่าว

สตีเฟน เอ็น. เอ็นเดกวา (Stephen N. Ndegwa) ผู้อำนวยการฝ่ายประเทศไทยและเมียนมา ธนาคารโลก กล่าวว่า “การปลดล็อกศักยภาพของเมืองรองให้เป็นแรงขับเคลื่อนด้านผลิตภาพและการลงทุนที่เข้มแข็งขึ้น โดยมีบทบาททางเศรษฐกิจที่เกื้อหนุนกรุงเทพมหานคร จะเป็นปัจจัยสำคัญต่อการเติบโตในระยะต่อไปของประเทศไทย”

ผลวิเคราะห์ชี้การลงทุนเน้น ‘เมืองรอง’ มากกว่ากรุงเทพฯ กระตุ้น GDP ดีสุด

ในรายงานยังระบุว่า วัฏจักรการลงทุนรอบต่อไปของประเทศไทยต้องสร้างเครือข่ายเมืองที่เข้มแข็ง โดยมีกรุงเทพมหานครเป็นแกนหลัก โดยจากแบบจำลองดุลยภาพทั่วไปเชิงพื้นที่เชิงปริมาณ (Spatial Quantitative General Equilibrium: SQGE) รูปแบบใหม่ที่ปรับเทียบกับศูนย์กลางเมือง 75 แห่งของประเทศไทย ได้เปรียบเทียบพอร์ตการลงทุน 3 รูปแบบ ภายใต้วงเงินลงทุนรวมที่เท่ากันที่ประมาณ 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยแบ่งสัดส่วนการจัดสรรวงเงินลงทุนระหว่างกรุงเทพมหานคร และ เมืองรองระดับภูมิภาค 11 แห่งแตกต่างกันไป และประเมินผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นภายในปี พ.ศ. 2593 (ค.ศ. 2050) พบว่า

• รูปแบบที่ 1: พอร์ตการลงทุนที่เน้นเมืองรอง (สัดส่วน 20/80) จะช่วยยกระดับ GDP ต่อหัวของประเทศให้สูงกว่าฐาน 12.4%
• รูปแบบที่ 2: พอร์ตการลงทุนที่เน้นกรุงเทพมหานคร (สัดส่วน 80/20) จะช่วยยกระดับ GDP ต่อหัวของประเทศให้สูงกว่าฐาน 11.6%
• รูปแบบที่ 3: การจัดสรรแบบสมดุล (สัดส่วน 50/50) กลับให้ผลลัพธ์ที่ต่ำกว่าทั้งสองรูปแบบ อยู่ที่เพียง 10.9% เท่านั้น เพราะเมื่อกระจายเงินลงทุนออกไปมากเกินไป แรงกระตุ้นต่อแต่ละเมืองจะต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่จำเป็นต่อการกระตุ้นวงจรป้อนกลับด้านผลิตภาพ

นอกจากนี้ รายงานยังระบุว่า ผลลัพธ์ยังขึ้นอยู่กับขนาดของเงินลงทุนโดยรวมด้วย หากวงเงินสูงกว่า 2 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ ความได้เปรียบของการลงทุนแบบเน้นเมืองรองจะยิ่งชัดเจนขึ้น แต่หากต่ำกว่านั้น ผลลัพธ์กลับเอนเอียงไปทางการลงทุนแบบเน้นกรุงเทพฯ แทน ด้วยเหตุนี้วัฏจักรการลงทุนรอบต่อไปจึงต้องอาศัยกลยุทธ์เชิงเครือข่ายที่ควบคู่กับขนาดการลงทุนที่เพียงพอ

ทำไมควรลงทุนเมืองรองมากกว่า: กรุงเทพฯ กำลังเข้าสู่ช่วงผลตอบแทนลดน้อยถอยลง

รายงานของธนาคารโลกยังระบุว่า อัตราการเติบโตของเมืองหลวงจะลดลงจากราว 3.5-3.7% ในช่วงต้นคริสต์ทศวรรษ 2030 (ราว พ.ศ. 2574) เหลือเพียงมากกว่า 2% เล็กน้อยภายในช่วงกลางคริสต์ศตวรรษ (ราว พ.ศ. 2594) ซึ่งต่ำกว่าอัตราการเติบโตที่ประเทศไทยจำเป็นต้องมีเพื่อบรรลุสถานะประเทศรายได้สูงก่อนปี พ.ศ. 2580 (ค.ศ. 2037) ที่ประมาณ 5.2%

ขณะที่ดัชนีเมืองโลก Kearney ประจำปี พ.ศ. 2568 (Kearney 2025 Global Cities Index) สะท้อนภาพในทิศทางเดียวกัน โดยปัจจุบันกรุงเทพฯ อยู่ในอันดับที่ 33 แต่ในดัชนีแนวโน้มเมืองโลก (Global Cities Outlook) ซึ่งประเมินศักยภาพการแข่งขันในอนาคต กรุงเทพฯ กลับอยู่ที่ราวอันดับ 105 ความแตกต่างระหว่างสองอันดับนี้สะท้อนว่า กรุงเทพฯ อาจตามไม่ทันเมืองในระดับเดียวกันในด้านขีดความสามารถด้านนวัตกรรม คุณภาพการบริหารจัดการ ผลการดำเนินงานด้านสิ่งแวดล้อม และความน่าอยู่

การจราจรติดขัดสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจกรุงเทพฯ 7-10% ต่อปี

กรุงเทพมหานครได้รับการจัดอันดับให้เป็นเมืองที่มีการจราจรติดขัดเป็นอันดับ 2 ของโลกในกลุ่มมหานครขนาดใหญ่ที่ได้รับการสำรวจ โดยในแต่ละวัน การจราจรราวครึ่งหนึ่งได้รับผลกระทบจากภาวะติดขัดส่งผลให้แต่ละคนสูญเสียเวลาเฉลี่ย 96 ชั่วโมงต่อปี ผลการศึกษาประเมินว่าปัญหาการจราจรติดขัดและต้นทุนภายนอกที่เกี่ยวข้องสร้างความสูญเสียแก่เศรษฐกิจของเมืองคิดเป็น 7-10% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมกรุงเทพฯ (GRP) ต่อปี ขณะที่งานวิจัยอื่นประเมินว่าภาระต้นทุนรวมสูงกว่า 1.5 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี

ปัญหานี้เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง มิใช่เพียงความผันผวนตามวัฏจักร ประชากรในเขตเมืองของกรุงเทพฯ เพียง 28.9% เท่านั้นที่อาศัยอยู่ในระยะ 1 กิโลเมตรจากสถานีรถไฟฟ้า เทียบกับ 76.1% ในฮ่องกง 67.1% ในโซล และ 56 7% ในสิงคโปร์

ขณะเดียวกัน ค่าโดยสารรถไฟฟ้าในเขตเมืองอยู่ที่ 34-250% ของค่าแรงขั้นต่ำต่อชั่วโมง ซึ่งจัดว่าสูงที่สุดกลุ่มหนึ่งในเอเชียเมื่อเทียบกับรายได้ของประชากรที่มีรายได้น้อย

เบื้องหลังข้อจำกัดด้านการเดินทางเหล่านี้คือปัญหารูปแบบเมืองที่สั่งสมมาเป็นเวลานาน การเติบโตของกรุงเทพฯ ส่วนใหญ่เกิดขึ้นในรูปแบบ “ซูเปอร์บล็อก” (Superblock) กล่าวคือ พื้นที่ขนาดใหญ่เข้าถึงได้ผ่านถนนสายหลักเพียงไม่กี่สาย ขณะที่ถนนภายในย่านขาดทั้งความสามารถในการเชื่อมผ่านและความต่อเนื่อง ส่งผลให้การจราจรกระจุกตัวอยู่บนเส้นทางเพียงไม่กี่สาย และเป็นอุปสรรคต่อการเดินทางที่ไม่ใช้รถยนต์

อุณหภูมิเฉลี่ยกรุงเทพฯ เพิ่มขึ้น 1 องศาฯ สูญเสียรายได้ 1% ของ GDP

กรุงเทพมหานครเผชิญแรงกดดันด้านสภาพภูมิอากาศที่ทวีความรุนแรงขึ้นใน 3 ทิศทางที่ซ้ำเติมกัน การคาดการณ์สภาพภูมิอากาศชี้ว่า จำนวนวันที่อุณหภูมิสูงกว่า 35 องศาเซลเซียสจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องภายใต้ทุกสถานการณ์การปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยคาดว่ากรุงเทพฯ จะเผชิญวันร้อนจัดเกือบ 300 วันต่อปี ภายในช่วงกลางศตวรรษ

อุณหภูมิเฉลี่ยของเมืองที่เพิ่มขึ้น 1 องศาเซลเซียสอาจทำให้ผลิตภาพแรงงานกลางแจ้งลดลงได้สูงสุดถึง 3.4% ส่งผลกระทบต่อประชากรกว่าหนึ่งล้านคน และก่อให้เกิดความสูญเสียรายได้มากกว่า 4.4 หมื่นล้านบาทต่อปี หรือประมาณ 1% ของ GDP ของกรุงเทพมหานคร โดยปัญหาน้ำท่วมยิ่งซ้ำเติมสถานการณ์ดังกล่าว

ผลกระทบทางเศรษฐกิจโดยรวมจากน้ำท่วมในประเทศไทยในปัจจุบันมีมูลค่าเฉลี่ยราว 1.8 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี หรือใกล้เคียง 3% ของ GDP โดยกรุงเทพฯ แบกรับความเสียหายในสัดส่วนที่สูงกว่าพื้นที่อื่น

เมื่อมองไปข้างหน้า ความสูญเสียเฉลี่ยต่อปีจากน้ำท่วมที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพียงปัจจัยเดียว คาดว่าจะอยู่ที่ราว 2.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือประมาณ 0.5% ของ GDP ภายในปี พ.ศ. 2573 (ค.ศ. 2030) หากยังดำเนินไปตามแนวทางปกติ

ขณะที่เหตุการณ์น้ำท่วมรุนแรงที่มีโอกาสเกิดขึ้นหนึ่งครั้งในรอบ 50 ปี หากเกิดขึ้นในปีเดียวกัน อาจสร้างความเสียหายสูงถึง 10-15% ของ GDP ประเทศ

ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของกรุงเทพฯ ยิ่งขยายความเสี่ยงเหล่านี้ โดยพื้นที่ส่วนใหญ่ของเขตมหานครอยู่สูงกว่าระดับน้ำทะเลเพียง 1-2 เมตรในบริเวณสามเหลี่ยมปากแม่น้ำเจ้าพระยาตอนล่าง ซึ่งปัญหาแผ่นดินทรุด การขยายตัวของเมืองอย่างต่อเนื่อง อิทธิพลจากน้ำทะเลหนุน และปริมาณฝนที่รุนแรงขึ้นส่งผลซ้ำเติมกัน

ไทยควรไปสู่ ‘ระบบเมืองแบบหลายศูนย์’ หมายความว่าอย่างไร

ผลการวิเคราะห์ของ OECD ชี้ว่า แม้เมืองในระบบเมืองโตเดี่ยวอาจมีระดับรายได้เฉลี่ยของเมืองสูง แต่ในระดับประเทศ ระบบเมืองแบบหลายศูนย์กลับมีความสัมพันธ์กับ GDP ต่อหัวที่สูงกว่า

โดยในโครงสร้างเมืองแบบหลายศูนย์ที่เมืองขนาดใหญ่หลายแห่งมีขนาดมากเพียงพอ ระบบเมืองจะสามารถรักษาผลประโยชน์จากการรวมตัวทางเศรษฐกิจไว้ได้ พร้อมกับลดผลเสียที่เกิดขึ้นเมื่อกิจกรรมกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่เดียวมากเกินไป ดังนั้น ระบบเมืองแบบหลายศูนย์จึงไม่ใช่การกระจายการเติบโตออกจากเมืองหลัก แต่เป็นการขยายพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของการผลิตของประเทศ กล่าวคือ เป็นการเปลี่ยนผ่านอย่างมีเป้าหมายจากเครื่องยนต์เดียวไปสู่เครือข่ายของเครื่องยนต์หลายตัว โดยยังคงให้ศูนย์กลางหลักทำหน้าที่เป็นแกนของเครือข่ายนั้นต่อไป

เห็นได้จาก เยอรมนีดำเนินไปในลักษณะนี้ โดยมีเบอร์ลิน (Berlin) ควบคู่ไปกับมิวนิก (Munich) ฮัมบูร์ก (Hamburg) และแฟรงก์เฟิร์ต (Frankfurt) เช่นเดียวกับเนเธอร์แลนด์ที่มีอัมสเตอร์ดัม (Amsterdam) รอตเตอร์ดัม (Rotterdam) เดอะเฮก (The Hague) และอูเทรกต์ (Utrecht) และโปแลนด์ที่มีวอร์ซอ (Warsaw) ควบไปกับคราคูฟ (Krakow) และภูมิภาคสามเมือง (Tri-City) หลักฐานจากนานาประเทศชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า ระบบเมืองแบบหลายศูนย์ที่ประสบความสำเร็จสร้างขึ้นบนจุดแข็งของมหานครที่มีอยู่เดิม แทนที่จะลดทอนหรือรื้อจุดแข็งเหล่านั้น

เปิด 5 ส่วนผสมของ ‘ระบบเมืองแบบหลายศูนย์’ ที่มีประสิทธิภาพ

หลักฐานระหว่างประเทศตั้งแต่ World Development Report ประจำปี พ.ศ. 2552 (ค.ศ. 2009) ไปจนถึงการศึกษาเปรียบเทียบภูมิภาคเมืองขนาดใหญ่ในยุโรปและเอเชีย ล้วนชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า มีส่วนผสม 5 อย่างที่ร่วมกันกำหนดว่าระบบเมืองแบบหลายศูนย์จะสามารถทำงานเป็นเครือข่ายเศรษฐกิจที่บูรณาการกันได้ หรือเป็นเพียงกลุ่มเมืองที่แยกขาดจากกัน

• ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านทางเศรษฐกิจที่เกื้อหนุนกันระหว่างเมือง เมื่อแต่ละเมืองมุ่งเน้นภาคส่วนที่สามารถซื้อขายข้ามพื้นที่ได้แตกต่างกันจะช่วยเสริมผลประโยชน์จากการรวมตัวทางเศรษฐกิจ และเพิ่มความหลากหลายของปัจจัยการผลิตขั้นกลางที่สามารถแลกเปลี่ยนกันระหว่างเมืองได้
• ความหนาแน่นเชิงผลิตภาพ การเพิ่มความหนาแน่นภายในแต่ละศูนย์กลางเมืองช่วยขยายตลาดแรงงานที่มีประสิทธิผลและฐานผู้บริโภค ทำให้บริษัทสามารถขยายขนาดและนำเทคโนโลยีที่ดีขึ้นมาใช้ได้
• การเชื่อมโยงที่เข้มแข็งทั้งภายในเมือง ระหว่างเมือง และกับพื้นที่ภายนอก ครอบคลุมทั้งระบบขนส่ง เครือข่ายดิจิทัล และระบบระเบียงเศรษฐกิจที่เชื่อมองค์ประกอบเหล่านี้เข้าด้วยกัน
• โครงสร้างพื้นฐานสำคัญที่มีความยืดหยุ่น เนื่องจากแรงกระแทกจากสภาพภูมิอากาศและความล้มเหลวของโครงสร้างพื้นฐานสามารถส่งต่อไปยังภูมิภาคเมืองที่เชื่อมโยงกันได้
• สถาบันที่มีขีดความสามารถในการวางแผน ประสานงาน และขับเคลื่อนนโยบายเชิงพื้นที่ โดยทำให้อำนาจหน้าที่ แหล่งเงิน และการบริหารจัดการสอดคล้องกันระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง ระดับจังหวัดและระดับเมือง

รายงานฉบับนี้ยังเสนอแนวทางดำเนินงานใน 3 ด้านควบคู่กัน ได้แก่ การเสริมสร้างกรุงเทพมหานครให้เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจของประเทศที่มีผลิตภาพสูง การวางรากฐานด้านเมืองที่เข้มแข็งขึ้นในเมืองต่าง ๆ ทั่วประเทศไทย และการเตรียมความพร้อมให้เมืองรองที่ได้รับการคัดเลือกเข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจที่ใหญ่ขึ้น

“การแปลงลำดับความสำคัญเหล่านี้ไปสู่แผนการลงทุนเมืองที่ประสานสอดคล้องกัน จะต้องอาศัยการเชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐาน การใช้ประโยชน์ที่ดิน การเสริมสร้างความยืดหยุ่น และการจัดหาเงินทุนให้สอดคล้องกับจุดแข็งทางเศรษฐกิจของแต่ละพื้นที่ ควบคู่กับการเสริมสร้างสถาบันที่จำเป็นต่อการวางแผนและดำเนินงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานและรัฐบาลในระดับต่าง ๆ แนวทางดังกล่าวจะช่วยให้มั่นใจได้ว่าการลงทุนภาครัฐขนาดใหญ่จะส่งเสริมซึ่งกันและกัน และสร้างเงื่อนไขที่เอื้อต่อการลงทุนภาคเอกชน การสร้างงาน และการเพิ่มผลิตภาพได้ดียิ่งขึ้น” รายงานทิ้งท้าย