“เราต้องยับยั้งไม่ให้โลกถลำลึกสู่การกีดกันการค้า” มองระเบียบเศรษฐกิจใหม่ในโลกการค้าเสรีที่สั่นคลอน กับ Jayant Menon

โลกกำลังก้าวเข้าสู่อีกจุดเปลี่ยนผ่านสำคัญที่สุดครั้งหนึ่งในหน้าประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ

จากโลกที่เคยมีระเบียบการค้าโลกแบบอิงกฎกติกา และมีองค์การการค้าโลก (WTO) เป็นเสาหลักในการขับเคลื่อนแนวคิดดังกล่าวมาหลายทศวรรษ คงไม่เป็นการกล่าวเกินจริงแต่อย่างใดหากจะบอกว่า ระเบียบเดิมเริ่มสั่นคลอน เมื่อหลายประเทศได้หันหลังให้ความร่วมมือพหุภาคีและเริ่มสมาทานการกีดกันทางการค้ามากขึ้น

และถ้าพูดให้ถึงที่สุด สภาวะดังกล่าวไม่เพียงสั่นคลอนค่านิยมและแนวคิดที่ถูกยึดถือปฏิบัติมาอย่างยาวนาน แต่คล้ายจะเป็นจุดเริ่มต้นของการสถาปนาระเบียบใหม่ที่ ‘อำนาจ’ กลายเป็น ‘ความถูกต้อง’ เหนือกติกาการค้าเดิม

แน่นอนว่าเมื่อสงครามการค้าและการแบ่งขั้วอำนาจทวีความรุนแรงขึ้น กลุ่มเศรษฐกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก รวมถึงเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ต้องพึ่งพาห่วงโซ่อุปทานระดับโลก ต่างได้รับผลกระทบตามไปด้วยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หลายประเทศจึงเริ่มหาทางกระจายความเสี่ยงผ่านการเร่งเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) ในระดับต่างๆ อย่างเต็มกำลัง

ทว่าคำถามสำคัญคือ การค้าเสรีคือทางออกที่แท้จริงใช่หรือไม่ หรือเรายังมีทางออกอื่นรออยู่ และถ้ามองในภาพใหญ่กว่านั้น อะไรคือสิ่งที่เศรษฐกิจขนาดกลางและขนาดเล็กอย่างไทยต้องระวังในห้วงยามที่สมรภูมิการค้าดุเดือดเช่นนี้

วันโอวันสนทนากับ ชยันต์ เมนอน (Jayant Menon) นักวิชาการอาวุโสรับเชิญ (visiting senior fellow) ประจำสถาบัน ISEAS-Yusof Ishak ประเทศสิงคโปร์ เกี่ยวกับภาพของระบบการค้าโลกและบทบาทของการค้าเสรีปัจจุบัน ไปจนถึงความจำเป็นในการ ‘คิดใหม่’ เกี่ยวกับรูปแบบการเติบโตทางเศรษฐกิจ ท่ามกลางกระแสโลกที่กำลังถลำลึกสู่ลัทธิการกีดกันทางการค้า และการดิสรัปต์ของเทคโนโลยีที่คล้ายจะเข้ามาพลิกโฉมเศรษฐกิจโลกครั้งใหญ่

คุณมีมุมมองอย่างไรต่อพลวัตการค้าเสรีโลกในปัจจุบัน

ผมขอเริ่มแบบนี้ก่อน ตั้งแต่โลกสร้างระบบเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods System) ขึ้นมา เรามีระเบียบที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎกติกา เพื่อใช้กำกับดูแลการค้า การลงทุน ตลอดจนความสัมพันธ์เชิงพาณิชย์ระดับประเทศในรูปแบบต่างๆ ซึ่งเป็นระเบียบที่ทุกชาติ ไม่ว่าจะมีขนาดทางเศรษฐกิจที่ใหญ่แค่ไหน หรือมีอำนาจทางการเมืองมากเท่าไร สามารถค้าขายได้อย่างเท่าเทียมกัน (fairly) ภายใต้กลไกการระงับข้อพิพาท

นับจากวันนั้นจนถึงวันนี้ นี่แทบจะเป็นครั้งแรกที่เราเห็นการชะงักงันของระเบียบดังกล่าว ซึ่งผมเรียกว่าเป็นความไร้ระเบียบที่อลหม่านและยากจะควบคุม สิ่งนี้คือสภาวะปัจจุบันของโลก หรืออย่างที่ทำเนียบขาวชอบอ้างว่า อำนาจคือความถูกต้อง (might is right.) ซึ่งเริ่มส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ทางการค้ามากขึ้นเรื่อยๆ ส่วนในระดับบุคคล ผมว่าการชะงักงันของระบบดังกล่าวส่งผลกระทบต่อทุกคน แต่เศรษฐกิจที่เล็กและเปราะบางจะได้รับผลกระทบมากเป็นพิเศษ ส่วนระบบพหุภาคีก็เริ่มถดถอยจากกระแสตีกลับของโลกาภิวัตน์ และยิ่งถดถอยเร็วกว่าเดิมในช่วงที่โดนัลด์ ทรัมป์ เป็นประธานาธิบดีสมัยที่สอง

หลายคนมองว่า วันปลดแอกสหรัฐฯ (Liberation Day) ในปีที่แล้วเป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของระบบการค้าโลก สำหรับคุณ การขึ้นภาษีของทรัมป์มีนัยอย่างไรต่อระเบียบโลก

ผมเห็นด้วยนะว่า วันปลดแอกสหรัฐฯ เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ ซึ่งจริงๆ แล้ว เราอาจจะเรียกว่าวันนั้นเป็นวันที่สหรัฐฯ ประกาศอัตราภาษีแบบต่างตอบแทน (reciprocal tariff) ออกมา สาเหตุที่วันนี้มีความสำคัญเพราะว่าทั้งพันธมิตรและคู่แข่งของสหรัฐฯ ล้วนได้รับผลกระทบจากภาษีดังกล่าวเหมือนกันหมด ยิ่งไปกว่านั้น ผมคิดว่าเราไม่สามารถนำตรรกะใดๆ มาใช้พิจารณาชุดภาษีนั้นได้เลย เพราะแนวทางดังกล่าวถูกออกแบบมาเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองเชิงบีบบังคับให้มากที่สุด หมายความว่า ยิ่งคุณพึ่งพิงตลาดสหรัฐฯ มากเท่าไหร่ อัตราภาษีก็จะยิ่งสูงขึ้นเท่านั้น

ถ้าพูดให้เห็นภาพชัดขึ้น ประเทศที่เจออัตราภาษีสูงสุดถึงร้อยละ 50 คือไลบีเรีย และที่รองลงมาคือกัมพูชา (ร้อยละ 49) ล้วนเป็นสองประเทศยากจนที่มีอัตราการค้าแบบเกินดุลกับสหรัฐฯ แต่นั่นก็เข้าใจได้ ถูกไหม เพราะไลบีเรียส่งออกเพชรซึ่งเป็นสินค้าที่สหรัฐฯ ต้องการ ส่วนกัมพูชาก็ส่งออกเสื้อผ้าและเครื่องแต่งกายภายใต้หลักชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN) ซึ่งไม่ใช่สิทธิพิเศษทางการค้า (เน้นย้ำ)

ดังนั้น คุณจะเห็นว่า นอกจากผู้บริโภคในสหรัฐฯ ที่ได้รับประโยชน์จากเรื่องนี้แล้ว วันปลดแอกดังกล่าวได้บ่อนเซาะและทำลายหลักการของภาษีแบบต่างตอบแทนไปหมดเลย เพราะมันตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า ยิ่งขาดดุลการค้ามากแปลว่านโยบายการค้าไม่เป็นธรรมหรือแข่งขันไม่ได้ ซึ่งผมมองว่าไม่ใช่ความคิดที่ถูกต้องสักเท่าไหร่

คุณบอกว่าเศรษฐกิจขนาดเล็กและเปราะบางกว่าจะได้รับผลกระทบทางลบมากกว่าจากเรื่องภาษีทรัมป์และระเบียบการค้าโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เรื่องนี้มีนัยและก่อให้เกิดผลกระทบต่อประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างไร

ตลาดสหรัฐฯ ถือว่าเป็นตลาดสำคัญสำหรับทุกประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เพราะเป็นตลาดผู้บริโภคที่ใหญ่ที่สุดในโลก อีกทั้งสหรัฐฯ ยังเข้ามาลงทุนในภูมิภาคนี้ด้วยมูลค่ามหาศาล และถ้ามองไปไกลกว่าเรื่องการค้าการลงทุน ยังมีเรื่องความสัมพันธ์ในองค์ประกอบเชิงยุทธศาสตร์ด้วย กล่าวคือ สหรัฐฯ เป็นประเทศที่สำคัญมากสำหรับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และในทางกลับกัน ภูมิภาคของเราก็มีความสำคัญสำหรับสหรัฐฯ เช่นกัน

ทว่าถึงจะมีความสำคัญ มันก็เป็นความสัมพันธ์แบบไม่เท่าเทียม และสหรัฐฯ ก็มีแนวปฏิบัติที่พยายามจะฉกฉวยประโยชน์จากความไม่เท่าเทียมดังกล่าว ตรงนี้แหละที่ผมมองว่าเป็นต้นเหตุของปัญหา เพราะทรัมป์มีแนวคิดแบบต้องมีผู้แพ้หรือผู้ชนะเด็ดขาด (zero sum) ซึ่งไม่ค่อยช่วยอะไรกับการเจรจาหรือความสัมพันธ์ด้านการค้าสักเท่าไหร่ เหมือนเขามองว่า สหรัฐฯ จะผงาดขึ้นมาได้ก็ต่อเมื่อเหยียบหัวประเทศอื่นลงไปเท่านั้น

ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ กับจีนดูจะเป็นหนึ่งในปัจจัยร้อนแรงที่ส่งผลต่อภูมิรัฐศาสตร์และเศรษฐกิจอย่างยิ่งในช่วงหลังมานี้ คุณมองเรื่องนี้อย่างไร เพราะจริงๆ แล้ว ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็ถือว่ามีความใกล้ชิดกับจีนในระดับหนึ่ง ทั้งในแง่เศรษฐกิจและตำแหน่งที่ตั้ง

ใช่ นี่เป็นเรื่องที่เราไม่พูดถึงไม่ได้เลย ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มักมีห่วงโซ่อุปทานการผลิตอยู่ที่จีน จึงถือว่ามีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่ใกล้ชิดกัน และถ้าเราพูดจริงๆ แล้ว ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นก็เป็นความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ ในฐานะมหาอำนาจโลก (hegemon) และจีนในฐานะมหาอำนาจทางเศรษฐกิจที่กำลังผงาดขึ้นมา (rising economic power) ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และจีนมีบทบาทในเรื่องนี้ด้วย

ถ้าพูดให้ชัดขึ้น เราเห็นทำเนียบขาวหยิบยกประเด็นว่า เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นแพลตฟอร์มในการถ่ายลำสินค้า (transshipment) ของจีน ซึ่งนี่อาจจะเป็นสนามรบต่อไปก็เป็นไปได้ เพราะเกณฑ์การตัดสินว่าอะไรคือการถ่ายลำสินค้ามีความคลุมเครือสูงมาก จึงมักถูกนำไปใช้ในทางที่ผิดได้ง่าย เราเลยอาจจะเจอภาษีอีกร้อยละ 40 ซึ่งเพิ่มจากของเดิมที่มีอยู่แล้วเข้าไปอีก

จากการขึ้นภาษีของทรัมป์ทำให้หลายประเทศ โดยเฉพาะในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พยายามหาทางออกด้วยการเจรจา หรือทำข้อตกลงการค้าเสรีหรือการค้าทวิภาคีจำนวนมาก คุณมองเรื่องนี้อย่างไร สถานการณ์ดังกล่าวจะยิ่งเพิ่มความยุ่งเหยิงซับซ้อนให้กับสถานการณ์ปัจจุบันไหม

การกระทำดังกล่าวของสหรัฐฯ เหมือนเป็นความพยายามที่จะพิสูจน์ว่า การค้าหรือพาร์ตเนอร์การลงทุนในปัจจุบันไม่น่าเชื่อถือ (reliable) เพราะนอกจากเรื่องภาษีแล้ว ความไม่แน่นอนต่างๆ ของนโยบายการค้าทำให้เป็นเรื่องยากมากที่ประเทศหนึ่งจะวางแผนค้าขายหรือลงทุนระยะยาวกับสหรัฐฯ ผมเลยคิดว่าหลายประเทศ รวมถึงเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พยายามจะลดการพึ่งพิงตลาดสหรัฐฯ ลง แต่แน่นอนว่าพวกเขาไม่สามารถทิ้งตลาดนี้ไปได้ เพราะตลาดสหรัฐฯ มีขนาดใหญ่และสำคัญมากเกินไป หลายประเทศจึงพยายามกระจายการทำการค้าในสองรูปแบบ

รูปแบบแรกคือ การค้าและการลงทุนภายในภูมิภาค และผมไม่ได้หมายถึงแค่ภายในอาเซียนนะ แต่ครอบคลุมไปไกลกว่านั้น คืออาจจะขยายไปถึงภายในความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP เป็นความร่วมมือระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์) ถ้าพูดในภาพรวมคือ นี่เป็นการรวมกลุ่มระดับภูมิภาคที่จำเป็นต้องเพิ่มกระแสการค้าและการลงทุนระหว่างกันให้มากขึ้น โดยเฉพาะในภาคบริการที่ยังมีโอกาสให้ขยายการค้าได้อีกมาก และเป็นภาคส่วนที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว

รูปแบบที่สอง อย่างที่เราคุยกันไปแล้วว่า ตอนนี้หลายประเทศกำลังเจรจาเรื่องข้อตกลงการค้าเสรีกันอยู่ และข้อตกลงจำนวนมากเป็นข้อตกลงระหว่างภูมิภาค เช่น อินโดนีเซีย ซึ่งใช้เวลามากกว่า 10 ปีในการเจรจาจนได้ข้อสรุปกับสหภาพยุโรป (EU) หรือสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ (UAE) และยังมีการเจรจาการค้าระหว่างสหภาพยุโรปกับไทย มาเลเซีย และฟิลิปปินส์ ซึ่งเราหวังว่าจะได้ข้อสรุปในเร็วๆ นี้ ถ้าในระดับอาเซียน เราเห็นความพยายามในการจัดตั้งความร่วมมืออย่างเป็นทางการกับคณะมนตรีความร่วมมือรัฐอ่าวอาหรับ (GCC) ในตะวันออกกลาง

ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นถึงความพยายามในการสร้างจุดเชื่อมโยงระหว่างภูมิภาค เพื่อปูทางไปสู่การกระจายความเสี่ยงทางการค้าให้มากขึ้น แต่แน่นอน เรื่องแบบนี้ต้องใช้เวลา และถ้าเรามองตัวเลขจริงๆ ในระยะสั้น เรากลับพบว่าตัวเลขการค้าหรือการส่งออกจากเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไปยังสหรัฐฯ กลับพุ่งสูงขึ้นอย่างมาก ส่วนบริษัทจีนหรือบริษัทต่างชาติก็พยายามจะโยกย้ายถิ่นฐานมายังภูมิภาคนี้เพื่อบรรเทาผลกระทบจากภาษีสหรัฐฯ หรือจะมองว่าเป็นการปรับโครงสร้าง (reconfiguration) ห่วงโซ่อุปทานใหม่ก็เป็นได้

มีคนพูดถึง ‘ปรากฏการณ์ชามเส้นสปาเกตตี’ (spaghetti bowl effect) หรือการที่มีข้อตกลงการค้าเสรีมากเกินไปจนทำให้การค้าเสรีไม่ง่ายหรือไม่เสรีอย่างที่ควรจะเป็น คุณคิดว่าคำนี้สามารถนำมาใช้อธิบายปรากฏการณ์ปัจจุบันได้มากน้อยแค่ไหน

สำหรับผม คำดังกล่าวถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงในยุคที่บริบทของโลกยังแตกต่างจากตอนนี้มาก กล่าวคือในตอนนั้น เราพยายามที่จะขยับจากสถานการณ์ที่ดีรองลงมา (second best) ไปสู่สถานการณ์ที่ดีที่สุด (first best) แต่ตอนนี้ เรากลับอยู่ในจุดที่พยายามจะป้องกันไม่ให้เราร่วงหล่นจากสถานการณ์ที่ดีรองลงมาแล้ว หรือถ้าพูดอีกนัยคือเรากำลังพยายามรักษาระเบียบที่อิงกติกาเอาไว้

ตัวอย่างที่ชัดเจนข้อหนึ่งคือ การกีดกันทางการค้า (protectionism) ที่กำลังพุ่งสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ปรากฏการณ์ชามเส้นสปาเกตตีกลายเป็นความพยายามเก็บเกี่ยวผลประโยชน์สูงสุดจากการเปิดเสรีทางการค้า เพราะตอนนี้ เรากำลังพยายามหลีกเลี่ยงไม่ให้โลกถอยหลังกลับไปสู่การกีดกันทางการค้า ตลอดจนการกีดกันทางการค้าแบบแอบแฝงซึ่งมาพร้อมกับนโยบายอุตสาหกรรมเชิงรุก ดังนั้น นี่ไม่ใช่แค่เรื่องกำแพงภาษี แต่ยังมีเรื่องของมาตรการกีดกันที่มิใช่ภาษีทุกรูปแบบที่กำลังเพิ่มสูงขึ้น

ถ้าให้ผมสรุป โลกเปลี่ยนไปแล้ว เราจึงต้องปรับเปลี่ยนเป้าหมายและความทะเยอทะยานของเราด้วย เมื่อเป็นเช่นนี้ ปัญหาชามเส้นสปาเกตตีจึงพลอยถูกลดทอนความสำคัญลงไปด้วย เพราะความท้าทายที่แท้จริงคือการรักษาระเบียบที่อิงกติกา และยับยั้งไม่ให้โลกถลำลึกไปสู่การกีดกันทางการค้ามากไปกว่านี้

ดูเหมือนว่าปรากฏการณ์ชามเส้นสปาเกตตีเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในห้วงเวลานี้?

ใช่ การเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของข้อตกลงการค้าเสรีได้เพิ่มความซับซ้อนให้กับการค้าระหว่างประเทศอย่างแท้จริง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำหรับวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ที่ต้องเจอความท้าทายในการปฏิบัติตามกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (rules of origin) โดยเฉพาะในกรณีที่กฎเกณฑ์ดังกล่าวทับซ้อนกันหรือขัดแย้งกันเอง

ทว่าก็ต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่า ปัญหาดังกล่าวดูจะกลายเป็นปัญหาลำดับรองไปเลย หากเทียบกับเรื่องการกีดกันทางการค้าที่เพิ่มขึ้น และการที่สหรัฐฯ และหลายประเทศเริ่มละทิ้งหรือไม่เคารพกติกาทางการค้าระหว่างประเทศอีกต่อไป นี่แหละคือปัญหาที่แท้จริงตอนนี้ อันที่จริง ผมมองว่าข้อตกลงการค้าเสรีเหล่านี้สามารถช่วยตรึงนโยบายการปฏิรูปให้เป็นไปตามที่ตกลงไว้ หรือรักษาการเปิดเสรีที่ให้สัตยาบันไปแล้วให้คงอยู่ต่อไป ดังนั้น นี่จึงเป็นเรื่องของการชั่งน้ำหนักว่าปัญหาไหนรุนแรงกว่ากันใช่ไหม ผมเลยบอกว่าปรากฏการณ์ชามเส้นสปาเกตตีดูจะเป็นปัญหาที่เล็กน้อยไปเลย

จากที่คุยกันมา แม้เราจะพูดถึงข้อตกลงหรือการรวมตัวทางการค้ามากมายไปหมด ทั้งแบบทวิภาคีหรือพหุภาคี หรือแม้กระทั่งการเจรจาในระดับภูมิภาค แต่ดูเหมือนคุณจะสมาทานแนวคิดการรวมตัวแบบพหุภาคีนิยมหรือการรวมตัวในระดับภูมิภาคมากกว่าความร่วมมือแบบทวิภาคี?

ผมคิดว่า ข้อตกลงการค้าเสรีควรจะเป็นปลายทางที่ใหญ่กว่าในตอนนี้ เพราะฉะนั้น เราควรจะใช้ข้อตกลงการค้าเสรีในการสนับสนุนพหุภาคีนิยมมากกว่าทวิภาคีนิยมหรือภูมิภาคนิยม เพราะยิ่งขยายความร่วมมือไปได้ไกลก็ยิ่งดีใช่ไหม ส่วนตัวผมจึงเอนเอียงไปทางความร่วมมือระดับภูมิภาคมากกว่าทวิภาคี ยิ่งไปกว่านั้น ผมมองว่าข้อตกลงระดับภูมิภาคไม่ควรถูกกำหนดให้เป็นเป้าหมายสูงสุด (end game) ด้วย

ผมคิดว่าอาเซียนเป็นตัวอย่างที่ดีในเรื่องนี้ เพราะอาเซียนได้ยกระดับข้อตกลงส่วนใหญ่ที่ให้สิทธิพิเศษกันเองให้กลายเป็นแบบพหุภาคี คือครอบคลุมประเทศอื่นๆ ในวงกว้าง รวมถึงภาษีอัตราพิเศษด้วย และพวกเขาได้เสนออัตราภาษีที่ลดลงนี้ให้กับทั้งประเทศสมาชิกอาเซียนและนอกอาเซียนภายใต้หลักการ MFN ด้วย เพราะฉะนั้น ทุกคนก็จะได้รับประโยชน์จากความร่วมมือนี้ นี่ต่างหากที่ควรเป็นเป้าหมายสูงสุด

เราคุยกันเรื่องภาษีมามาก แต่จริงๆ แล้ว ประเด็นที่ไม่ใช่ภาษีก็ดูจะเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้กันในข้อตกลงการค้าเสรี

ใช่ จริงๆ ผมมองว่าประเด็นนี้เป็นจุดเน้นหลักในข้อตกลงการค้าเสรีระดับภูมิภาคเลย โดยเฉพาะในข้อตกลงสเกลใหญ่อย่างความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (CPTPP) หรือ RCEP หรือแม้แต่ข้อตกลงการค้าเสรีแบบทวิภาคีกับสหภาพยุโรป ซึ่งจริงๆ แล้วก็คือข้อตกลงระดับภูมิภาค ถูกไหม แต่เพราะสหภาพยุโรปนั้นใหญ่มาก อีกทั้งข้อตกลงเหล่านี้ยังได้ถูกเปลี่ยนจุดเน้นไปที่เรื่องของกฎระเบียบ โดยเฉพาะการปรับกฎระเบียบให้สอดคล้องกัน การทำให้กฎข้อบังคับเป็นมาตรฐานเดียวกัน รวมถึงการรับมือกับประเด็นใหม่ๆ อย่างการค้าดิจิทัล การปกป้องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา หรือเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ทำนองนี้

ประเด็นที่ว่ามาทั้งหมดเป็นประเด็นที่ไม่ใช่ภาษี แต่ก็ถูกเน้นย้ำในข้อตกลงเช่นกัน และประเด็นเหล่านี้มีความเป็นพหุภาคีอยู่แล้วโดยธรรมชาติ ถ้าพูดให้ชัดขึ้นคือ เมื่อคุณทำข้อตกลงเหล่านี้ มันง่ายมากๆ ที่จะทำให้ข้อตกลงเหล่านี้กลายเป็นข้อตกลงพหุภาคี หรืออีกนัยหนึ่งคือมันยากมากๆ ที่จะกีดกันคนอื่นหรือคนที่ไม่ใช่สมาชิกในการเข้าร่วมข้อตกลงเหล่านี้ถ้าเขาต้องการจะเข้าร่วม เพราะจริงๆ แล้ว ยิ่งแต่ละประเทศยินยอมจะปรับกฎหมายกฎระเบียบของตนเองมากขึ้นเท่าไหร่ ข้อตกลงเหล่านี้ก็จะยิ่งก่อให้เกิดประโยชน์มากขึ้นเท่านั้น

ดูเหมือนว่า เราจำเป็นต้องใช้ข้อตกลงทางการค้าในการสนับสนุนพหุภาคีนิยมและปรับกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน แต่จริงๆ แล้ว คุณคิดว่าแนวทางที่ว่ามายังอยู่บนพื้นฐานความจริง (pragmatic) หรือสามารถนำไปปฏิบัติได้จริง (practical) หรือไม่ในโลกยุคนี้ โดยเฉพาะในตอนที่โลกของเรามีการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายกันมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นนี้

นั่นเป็นคำถามที่น่าสนใจมาก ผมคิดว่าแนวทางที่เราคุยกันยังควรเป็นเป้าหมายระยะยาวอยู่ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้เช่นกันว่า แนวทางดังกล่าวทำได้ยากกว่าเดิมในตอนที่ลัทธิการกีดกันทางการค้าแพร่หลายเช่นนี้ บวกกับการที่เราอยู่ในยุคของทรัมป์ที่ประเทศใหญ่อย่างสหรัฐฯ หันมากีดกันทางการค้า ทำให้ยิ่งส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมกับประเทศอื่นด้วย

จริงๆ เรื่องทำนองนี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วและทำให้สงครามการค้าทวีความรุนแรงขึ้น แต่สำหรับผม เรายังไม่เห็นความรุนแรงแบบนั้นสักเท่าไหร่ในปัจจุบัน เพราะจนถึงตอนนี้ ประเทศเดียวที่พอจะสูสีในเรื่องการคิดภาษีกับสหรัฐฯ ได้คือจีน หรือแคนาดา ที่สหรัฐฯ เพิ่งจะเปิดฉากสงครามการค้าด้วยในเร็วๆ นี้ แต่โดยรวมแล้ว เรายังไม่ค่อยเห็นมาตรการตอบโต้แบบ ‘ตาต่อตา ฟันต่อฟัน’ และนั่นเป็นเรื่องที่ดี ผมจึงมองว่าหลายๆ ประเทศต่างๆ ยังไม่ได้ยอมแพ้หรือละทิ้งผลประโยชน์ที่ได้จากการเปิดเสรีไปหรอก จริงอยู่ที่ว่าตอนนี้มันทำได้ยากกว่าเมื่อก่อน แต่ประเทศส่วนใหญ่ยังมองว่า การเดินหน้าผลักดันระบบพหุภาคีและการรวมกลุ่มระดับภูมิภาคแบบเปิดกว้างสู่ภายนอกเป็นประโยชน์สูงสุดของพวกเขา ยิ่งในเอเชีย โดยเฉพาะเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ผมเชื่อว่าพวกเขาจะยึดมั่นกับแนวทางนี้ต่อไปอีกระยะหนึ่ง เพราะความร่วมมือรูปแบบนี้ได้สร้างผลประโยชน์ให้พวกเขาอย่างมหาศาล แม้สภาพแวดล้อมโลกจะกำลังย่ำแย่ลงก็ตาม

เมื่อพูดถึงเรื่องข้อตกลงทางการค้าในทุกวันนี้ เราจะเห็นข้อตกลงหลายฉบับที่ถูกเรียกว่า ‘ข้อตกลงมาตรฐานสูง’ (high standard agreement) เช่น CPTPP หรือข้อตกลงการค้าเสรีกับสหภาพยุโรป ซึ่งมักจะรวม ‘บทบัญญัติเพิ่มเติม’ (non-traditional provisions) เข้าไปด้วย ในแง่หนึ่ง ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อาจจะต้องการลงนามในข้อตกลงการค้าเสรีเพื่อกระจายตลาดออกจากสหรัฐฯ หรือจีน แต่ในอีกทางหนึ่ง ข้อตกลงมาตรฐานสูงเหล่านี้ก็อาจจะมีผลกระทบทางลบได้เช่นกัน เช่น ผลกระทบทางสังคม คุณมองเรื่องนี้อย่างไร เราจะรักษาสมดุลระหว่างผลประโยชน์และผลกระทบทางลบที่อาจจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

คำถามนี้ดีมาก และผมมองว่าเกี่ยวข้องกับสถานการณ์ตอนนี้อย่างมากด้วย

สำหรับผม แรงผลักดันให้เกิดการลงนามในข้อตกลงการค้าต่างๆ โดยเฉพาะกับสหภาพยุโรปที่มีมาตรฐานค่อนข้างสูง เกิดจากสภาวการณ์ของโลกปัจจุบันที่หลายประเทศพยายามจะลดการพึ่งพิงตลาดสหรัฐฯ เพราะฉะนั้น ตลาดที่จะมาแทนที่ได้ก็คือตลาดสหภาพยุโรป เนื่องจากมีระดับรายได้สูงใกล้เคียงกันและมีรสนิยมความต้องการสินค้าประเภทเดียวกันกับที่สหรัฐฯ เคยซื้อหรือซื้อมาตลอด

อย่างไรก็ดี ผมคิดว่าสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันยังสามารถกลายเป็นแรงผลักดันให้แต่ละประเทศเดินหน้าปฏิรูปนโยบายที่ยากลำบากได้ด้วย เพราะบางครั้ง การปฏิรูปก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้เพราะขัดกับกลุ่มผลประโยชน์ภายในประเทศ นี่เลยเป็นวิธีที่คล้ายจะมัดมือชกให้เกิดการปฏิรูปขึ้นจริง เพราะรัฐบาลสามารถใช้เรื่องนี้ในการอธิบายกับกลุ่มผลประโยชน์ได้ว่า ประเทศต้องมีพันธะผูกพันเพราะสภาวการณ์ของโลกที่ยากลำบาก ดังนั้น ต่อให้จะต้องมีค่าใช้จ่ายระยะสั้นหรือมีความยากลำบากในการปฏิรูป เราก็ต้องผ่านมันไปให้ได้

แต่ถ้าพูดให้ถึงที่สุด ประเทศที่เดินเส้นทางนี้อาจจะอยู่ในสถานการณ์ที่บีบบังคับให้มีผู้ที่ได้รับประโยชน์ และผู้ที่ต้องเสียผลประโยชน์บางอย่างไป

ใช่ พูดง่ายๆ คือเราต้องมีผู้ชนะและผู้แพ้แน่นอน และต้องยอมรับด้วยว่า หลายครั้ง ราคาที่ต้องจ่ายของแต่ละคนก็ไม่เท่ากัน ซึ่งภาครัฐต้องชดเชยให้ผู้ที่เสียประโยชน์ด้วย แต่นี่เป็นอีกประเด็นหนึ่งแยกออกมา และไม่ใช่ข้ออ้างของการไม่ปฏิรูป แม้เราต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่า กลุ่มผลประโยชน์มีอิทธิพลมากและสามารถใช้ประเด็นเรื่องการกระจายผลประโยชน์และผลเสียที่ไม่เท่าเทียมกันเป็นข้ออ้างเพื่อต่อต้านการเปลี่ยนแปลงได้ แต่ข้ออ้างแบบมัดมือชกก็อาจเอาชนะการต่อต้านได้เหมือนกัน ซึ่งเราก็เคยเห็นมาบ้างแล้ว

แต่แน่นอน สิ่งหนึ่งที่เราต้องไม่ลืมคือ ช่วงเวลาแห่งการปรับตัวในระยะสั้นมีราคาที่ต้องจ่ายสูงมาก โดยเฉพาะถ้าภาครัฐไม่พร้อมที่จะฝึกอบรมทักษะใหม่หรือให้การชดเชยในรูปแบบต่างๆ เช่น เงินประกันการว่างงาน หรือการโอนเงินช่วยเหลือโดยตรงในรูปต่างๆ เพื่อให้แน่ใจว่าจะไม่เกิดความเสียหายถาวรกับกลุ่มแรงงานที่ต้องตกงาน แต่ถ้ามีการเตรียมความพร้อมแล้ว ข้อตกลงระดับสูงเหล่านี้ก็จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งในระยะยาว

เมื่อพูดถึงข้อตกลงการค้าเสรี มักมาพร้อมกับการวิพากษ์วิจารณ์ว่า ข้อตกลงเช่นนี้เอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทขนาดใหญ่หรือกลุ่มชนชั้นนำมากกว่าธุรกิจขนาดเล็กหรือประชาชนทั่วไป คุณคิดอย่างไรกับเรื่องนี้ มีวิธีใดไหมที่เราจะทำให้ข้อตกลงการค้าเสรีมีความครอบคลุมมากยิ่งขึ้น

เราต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่า ข้อตกลงการค้าเสรีหลายฉบับมีแนวโน้มที่จะเอื้อประโยชน์ให้บรรษัทหรือธุรกิจข้ามชาติจริง โดยที่ธุรกิจภายในประเทศได้รับผลประโยชน์เพียงน้อยนิด และถ้าคุณดูบางประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ คุณมีทั้งทุน แรงงาน และเทคโนโลยีจากต่างชาติ อีกทั้งยังมีช่วงเวลาปลอดภาษีชั่วคราว (tax-free holidays) ให้อีก คำถามคือแล้วประเทศได้ประโยชน์อะไร ประเทศบ้านเกิดของผม (มาเลเซีย) ก็กังวลเรื่องนี้เช่นกัน เพราะปัจจัยต่างๆ ที่ว่ามานี่แหละทำให้แรงงานส่วนมากเป็นแรงงานต่างชาติ แต่สถานการณ์ตอนนี้ก็เปลี่ยนไปเล็กน้อยเพราะการเติบโตของภาคบริการ

ส่วนคำถามที่ว่า จะทำอย่างไรให้ข้อตกลงทางการค้ามีความครอบคลุมมากขึ้น ผมคิดว่าเราต้องสร้างความมั่นใจก่อนว่า ข้อตกลงการค้าเสรีจะช่วยสนับสนุนกิจกรรมห่วงโซ่อุปทานระดับโลก เพราะห่วงโซ่อุปทานระดับโลกในภาคการผลิตได้พิสูจน์แล้วว่าค่อนข้างเปิดกว้าง ทว่าคำถามในตอนนี้คือ เราจะขยับขึ้นไปบนห่วงโซ่คุณค่าอย่างไร ถ้าพูดให้เห็นภาพชัดขึ้นคือ เราจะหาทางหลุดพ้นจากงานระดับล่างสุด เช่น การประกอบหรือการทดสอบ และขยับขึ้นไปสู่งานประเภทการผลิตชิ้นส่วนและส่วนประกอบ งานวิศวกรรม การออกแบบ ไปจนถึงบรรจุภัณฑ์ของชิป (chips) ระดับสูงและชิปเอไออย่างไร

คุณคิดว่าอะไรเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้หลายประเทศติดอยู่กับงานประเภทล่างสุด และไม่สามารถขยับขึ้นไปไปบนห่วงโซ่อุปทานได้

ผมคิดว่าบ่อยครั้งที่อุปสรรคเหล่านี้มาจากปัจจัยภายในประเทศ เช่น ความไม่สอดคล้องกันของทักษะแรงงาน หรือข้อจำกัดด้านคุณภาพแรงงาน นอกจากนี้ยังมีเรื่องต้นทุนทางธุรกิจอื่นๆ รวมถึงมาตรการกีดกันที่มิใช่ภาษีบางประการ จริงๆ แล้ว ข้อตกลงการค้าเสรีเหล่านี้สามารถเข้ามาช่วยแก้ปัญหาที่ว่ามาได้ หรือถ้าพูดให้ถึงที่สุด ผมมองว่าข้อตกลงการค้าเสรีจำเป็นต้องผลักดันให้เกิดการปฏิรูปภายในประเทศได้ด้วย กล่าวคือ เราต้องสนับสนุนให้เกิดการปฏิรูปกฎเกณฑ์ที่อยู่เบื้องหลังพรมแดน (behind-the-border reforms) ซึ่งเป็นตัวจำกัดการมีส่วนร่วมของวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม โดยเฉพาะในแง่การผลิตชิ้นส่วนและส่วนประกอบ ตลอดจนการสร้างระบบนิเวศที่เอื้อให้ธุรกิจเหล่านี้สามารถเติบโตได้

ถ้าย้อนกลับไปที่คำถามก่อนหน้านี้ ผมว่านี่แหละคือวิธีที่จะทำให้ประโยชน์จากการค้ากระจายอย่างทั่วถึงและครอบคลุมมากยิ่งขึ้น แต่อย่างหนึ่งที่ต้องยอมรับคือ หลายคนมองว่ากระบวนการเหล่านี้ใช้เวลานานและดูเหมือนไม่มีอะไรเกิดขึ้น แต่นั่นเป็นเพราะความกังวลหรือข้อจำกัดภายในประเทศด้วย เช่น ในมาเลเซีย เรามีข้อกังวลเกี่ยวกับคุณภาพของสถาบันการศึกษาและการฝึกทักษะในประเทศ นี่จึงนำมาสู่คำถามสำคัญต่อมาคือ สถาบันการศึกษาสามารถผลิตบัณฑิตที่สอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงานได้หรือไม่ หรือบัณฑิตเหล่านี้มีคุณสมบัติที่บริษัทข้ามชาติมองหาอยู่ไหม ในมาเลเซีย ปัญหาทักษะไม่สอดคล้อง (skill mismatch) เป็นประเด็นใหญ่ และสะท้อนให้เห็นผ่านอัตราการว่างงานในทุกระดับ แต่จะสูงมากในกลุ่มบัณฑิตจบใหม่ ทว่าเรากลับชี้นิ้วไปที่แรงงานต่างชาติว่าเป็นคนผิดในเรื่องนี้ ทว่าต่อให้เราไม่มีแรงงานต่างชาติเลย ก็ไม่ได้หมายความว่าเราจะสามารถอัพเกรดห่วงโซ่อุปทานการผลิตได้แบบทันทีทันใด เพราะคุณภาพของแรงงานในชาติก็ไม่สอดคล้องกับสิ่งที่ตลาดแรงงานต้องการ บวกกับเรื่องโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพที่เข้ามาเพิ่มต้นทุนทางการค้าและต้นทุนในการทำธุรกิจทั้งหมด รวมถึงปัญหาในประเทศที่มีอยู่ก่อนแล้วด้วย

แสดงว่าเราควรจะต้อง ‘คิดใหม่’ เกี่ยวกับโมเดลการเติบโต (growth model) ในสถานการณ์ปัจจุบันนี้?

นั่นเป็นความคิดที่ดี ผมคิดว่าเวลาพูดถึงรูปแบบการเติบโต เราต้องมองย้อนกลับไปที่ผู้ขับเคลื่อน (driver) ใช่ไหม แต่เรากลับพบว่าอุปสรรคหรือข้อจำกัดสำคัญคือทุนมนุษย์และต้นทุนในการทำการค้า ซึ่งเกิดขึ้นทั้งในประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด (LDCs) และประเทศที่กำลังจะเป็นประเทศรายได้สูงอย่างมาเลเซีย เพียงแต่จุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดอาจจะมีความแตกต่างกันบ้างเท่านั้นเอง

ผมเคยได้ยินความคิดที่ว่า เราต้องใช้ข้อตกลงการค้าเสรีมาตรฐานสูงเป็นตัวคานงัด แต่ผมคิดว่าเราต้องพิจารณาเรื่องการลงทุนในมนุษย์และสถาบันที่มีหน้าที่ขับเคลื่อนทุนมนุษย์ด้วย เช่น สถาบันอุดมศึกษาหรืออาชีวศึกษา แม้กระทั่งโรงเรียนประถมศึกษาและมัธยมศึกษา รวมถึงพิจารณาเรื่องคุณภาพของคุณครูด้วย

เท่ากับคุณกำลังจะบอกว่า รากฐานของปัญหาที่ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบไม่ใช่ข้อตกลงการค้าเสรี แต่เป็นโมเดลการเติบโตที่ไม่เหมาะสม รวมถึงนโยบายอุตสาหกรรมมากกว่า

ถูกต้องเลย เอะอะก็โทษข้อตกลงการค้าเสรีไม่ได้หรอก

เวลาเราพูดถึงกระบวนการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี เรามักจะได้ยินข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่ากระบวนการเจรจาเป็นความลับ ทำให้เอื้อประโยชน์ต่อบริษัทและกลุ่มผลประโยชน์มากกว่า หลายคนจึงวิจารณ์ว่าข้อตกลงดังกล่าวไม่ครอบคลุมเพียงพอ คุณมองเรื่องนี้อย่างไร คิดว่ายุติธรรมไหมที่จะวิจารณ์การค้าเสรีเช่นนี้

ผมเห็นด้วยว่านี่ก็เป็นข้อกังวลอย่างหนึ่ง โดยเฉพาะกรณีของความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership: TPP) ซึ่งผมค่อนข้างไม่เห็นด้วย ผมคิดว่า CPTPP เป็นข้อตกลงที่ดีกว่ามาก (CPTPP พัฒนามาจาก TPP หลังจากที่สหรัฐฯ ถอนตัวจาก TPP)

สาเหตุที่ผมพูดแบบนี้เพราะว่า ตัวบทหรือหมวดที่อยู่ใน TPP ล้วนเอื้อประโยชน์ต่อบริษัทใหญ่ โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมยา โดยเฉพาะกลุ่มยาชีววัตถุในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิบัตร ซึ่งจะเป็นภาระทางภาษีกับประเทศกำลังพัฒนาอย่างยิ่ง อีกทั้งนี่ยังถือเป็นการถ่ายโอนความมั่งคั่งครั้งใหญ่ ทั้งจากประเทศยากจนไปยังบริษัทร่ำรวย หรือแม้แต่ประเทศยากจนหรือประเทศรายได้ปานกลางไปยังประเทศและบริษัทที่ร่ำรวย นี่แหละคือสาเหตุว่า ทำไมสหรัฐฯ ถึงเป็นประเทศที่ต้องจ่ายค่ายาแพงที่สุดเป็นลำดับต้นๆ ของโลกและยังหาทางหลุดออกจากวงจรนี้ไม่ได้จนถึงปัจจุบัน ผมคิดว่า การล่มสลายของ TPP เป็นตัวอย่างที่ดีที่แสดงให้เห็นว่า ทำไมเหตุการณ์เช่นนี้ไม่เกิดขึ้น แน่นอนแหละว่ามันมีเหตุผลอื่นๆ ประกอบด้วย แต่อย่างที่ผมพูดไป แม้ CPTPP จะไม่ได้สมบูรณ์แบบไร้ข้อบกพร่องแต่ก็ถือว่าดีกว่ามาก เพราะเงื่อนไขที่แย่ที่สุดที่ถูกผลักดันโดยกลุ่มผลประโยชน์ของบรรษัทข้ามชาติได้ถูกลดทอนความเข้มข้นหรือตัดทิ้งออกไปแล้ว 

อย่างไรก็ดี ถึงผมจะมองว่า กระบวนการที่ว่ามาสามารถสร้างผลลัพธ์ที่ดีได้ แต่ด้วยธรรมชาติของความสัมพันธ์เชิงอำนาจและวิธีการที่เราใช้ดำเนินการเรื่องเหล่านี้ทำให้เราไม่สามารถขจัดอิทธิพลที่มีออกไปได้อย่างสิ้นเชิง เพราะกลุ่มผลประโยชน์มีอำนาจมากและมักจะคอยเข้าหาภาครัฐอยู่เสมอ นำไปสู่การครอบงำการออกกฎระเบียบ (regulatory capture) และทำให้นโยบายที่ออกมาเอื้อประโยชน์ให้บริษัทอยู่ดี แต่สุดท้ายผมก็เชื่อนะว่า ตราบเท่าที่ทุกคนยังได้ประโยชน์จากข้อตกลงอย่าง CPTPP อยู่ ทำให้แม้ข้อตกลงดังกล่าวจะไม่ได้เท่าเทียมที่สุด แต่มันก็ยังมีประโยชน์อยู่บ้าง เพราะเมื่อพูดถึงนโยบายการเปิดการค้าเสรีส่วนมาก มันเป็นเรื่องปกติที่คุณจะทำอะไรกับความสัมพันธ์และโครงสร้างเชิงอำนาจไม่ได้ นอกจากพยายามเปลี่ยนแปลงมัน

อีกอย่างที่ผมอยากเสนอคือ ภาครัฐควรพยายามสนับสนุนการมีส่วนร่วมของ NGOs ในกระบวนการเจรจา รวมถึงสนับสนุนบทบาทของหอการค้าหรือวิสาหกิจขนาดกลาง ขนาดย่อม และรายย่อย (MSMEs) ด้วย

ในสภาวการณ์ปัจจุบันนี้ คุณคิดว่า WTO ยังตอบโจทย์อยู่ไหม

อิทธิพลขององค์การการค้าโลกดูจะเสื่อมถอยลงไปสักพักแล้ว แม้กระทั่งก่อนการกลับมาของทรัมป์ เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าเราจะโทษทรัมป์ทั้งหมดไม่ได้ 

จริงๆ ต้องย้อนกลับไปตั้งแต่สมัยก่อนหน้านั้น คือประมาณยุคของบารัก โอบามา ซึ่งผมมองว่า เขาเป็นประธานาธิบดีที่ดีในหลายแง่มุม แต่ไม่ใช่ในแง่การค้าหรือพหุภาคีนิยม ผมคิดว่าสหรัฐฯ ในยุคโอบามาหรือแม้กระทั่งก่อนหน้านั้นได้เริ่มทำให้ฐานขององค์การการค้าโลกสั่นคลอนมาก่อนแล้ว เพราะพวกเขาอ้างว่า กลไกการระงับข้อพิพาทมีการก้าวก่ายหรือใช้อำนาจเกินขอบเขต แต่จริงๆ ผมคิดว่าสหรัฐฯ มองว่ากลไกเหล่านี้ไม่ได้เอื้อผลประโยชน์ให้พวกเขามากกว่า เลยอ้างแบบนั้น

นอกจากนี้ สหรัฐฯ ไม่ได้แค่ทำให้กลไกระงับข้อพิพาท ซึ่งเป็นหนึ่งในกลไกที่สำคัญที่สุดขององค์การการค้าโลกเป็นอัมพาต แต่บทบาทอื่นๆ ก็ได้รับผลกระทบด้วย เพราะฉะนั้น หากเปรียบองค์การการค้าโลกเป็นคนไข้ ก็ถือว่ายังมีชีวิตอยู่ แต่ก็วิกฤตหนักพอสมควร

ถ้าเป็นเช่นนี้ มีโอกาสไหมที่องค์การการค้าโลกจะฟื้นตัวขึ้นมาจากความป่วยไข้ได้

มีหลายมุมมองในเรื่องนี้ เช่น แอนน์ ครูเกอร์ (Anne Krueger) ที่เป็นนักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังชาวอเมริกัน ก็เคยเสนอแนวคิดการจัดตั้งองค์การใหม่ที่มีชื่อว่า Global Trade Organization (GTO) เป็นทางเลือกหนึ่งเพื่อแทนที่องค์การการค้าโลก แต่ผมมองว่าความคิดนี้ถือเป็นทางออกที่ค่อนข้างสุดโต่ง คือการบอกว่าเราต้องตั้งองค์กรขึ้นมาใหม่ และ ‘ใหม่’ ในที่นี้คือไม่่รวมสหรัฐฯ แถมคนเสนอก็เป็นคนอเมริกันเสียด้วย เพราะครูเกอร์มองว่า สหรัฐฯ คือต้นตอของปัญหา เป็นเหมือนมะเร็งในองค์การการค้าโลก และการที่จะรอดชีวิตจากโรคนี้ได้ก็คือการตัดทิ้งเสีย

นอกจากแนวคิดของครูเกอร์ ยังมีหลายคนเสนอให้ชุบชีวิตองค์การการค้าโลกขึ้นมาแบบช้าๆ แต่แน่นอน กล่าวคือรอให้สหรัฐฯ กลับมาสู่ฉันทามติอีกครั้ง เพราะทรัมป์คงไม่อยู่ตลอดไปหรอก แต่เราก็ต้องพิจารณาด้วยว่า สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นเพราะทรัมป์หรือเป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบ บางคนก็บอกว่า การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นไม่มีทางหวนกลับได้ แต่บางคนก็มองว่า หลายอย่างจะดีขึ้นหลังจากยุคของทรัมป์ มันคงไม่แย่ไปกว่านี้อีกแล้ว ดังนั้น เราอาจจะต้องรอสักนิด รักษาองค์การการค้าโลกไว้ และพยายามฝ่าฟันไปให้ได้

แนวคิดสุดท้าย ซึ่งผมมองว่าสามารถทำควบคู่ไปกับแนวคิดอื่นๆ ได้ด้วย คือการพยายามสร้างแรงกดดันต่อองค์การการค้าโลกโดยการสร้างกลุ่มการค้ายักษ์ใหญ่ข้ามภูมิภาค (mega-block) ขึ้นมา เพื่อโยง RCEP เข้ากับสหภาพยุโรปและ CPTPP คือไม่ได้ควบรวมให้เป็นเนื้อเดียวกัน เพราะแต่ละกลุ่มต่างมีสถานะทางกฎหมายที่แยกขาดจากกัน แต่คือการเพิ่มจุดเชื่อมโยงระหว่างกันให้มากขึ้น คิดภาพง่ายๆ คือคุณสร้างกลุ่มขนาดใหญ่ขึ้นมาเพื่อทำให้คนภายนอกถูกดึงดูดเข้ามาด้วย เพราะราคาของการอยู่นอกกลุ่มนี้มันสูงเกินไป พวกเขาจึงมีแรงจูงใจที่จะเข้าร่วมกลุ่มดังกล่าว

จากทั้งสามแนวทางที่ว่ามา คุณมองว่าแนวทางไหนมีแนวโน้มจะเกิดขึ้นได้มากสุด

พูดตามตรงผมก็ยังไม่รู้ ผมไม่มีลูกแก้วพยากรณ์อนาคตเสียด้วยสิ (หัวเราะ) 

แต่สำหรับผม องค์การการค้าโลกยังมีความสำคัญอยู่ เราจึงควรพยายามชุบชีวิตองค์การการค้าโลกกลับมาอีกครั้ง ซึ่งการสร้างกลุ่มการค้าที่ว่าก็อาจจะเป็นทางหนึ่ง และผมมองว่าเป็นทางที่เป็นไปได้ที่สุดด้วย ผมก็แอบหวังว่าหลังจากการเลือกตั้งกลางเทอมที่จะเกิดขึ้นในช่วงเดือนพฤศจิกายนนี้ ทรัมป์อาจจะอยู่ในสภาวะที่ขยับตัวทำอะไรไม่ได้มากนัก และจะทำให้ยุคหลังทรัมป์เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ก่อนที่วาระของเขาจะสิ้นสุดลงเสียอีก นี่อาจจะเป็นเรื่่องดี เพราะถ้าพูดตามตรง ทรัมป์ก็เกินเยียวยาแล้วใช่ไหมล่ะ คือเราคงคาดหวังให้รัฐบาลของเขาเปลี่ยนแนวทางไม่ได้หรอก ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อทรัมป์อยู่ในภาวะที่ทำอะไรไม่ได้ แบบถูกมัดมือหรือสูญเสียเสียงข้างมากในทั้งสองสภา จนทำให้รัฐบาลกลายเป็นเหมือนรัฐบาลรักษาการ เมื่อนั้นแหละเราจึงจะเห็นการเปลี่ยนแปลงโดยไม่ต้องรอไปจนถึงปี 2028

เพราะฉะนั้น ถ้าทรัมป์ถูกลดบทบาทลงจากการเลือกตั้งกลางเทอมจริงๆ นั่นน่าจะเป็นผลลัพธ์ที่ดีที่สุดสำหรับองค์การการค้าโลก แต่เรื่องนี้ก็ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของคนอเมริกันด้วย เราก็ทำได้เพียงหวังให้ผลลัพธ์ออกมาแบบนี้เพื่อการค้าโลก

ถ้าขยับไปไกลกว่า WTO ภาพระบบการค้าโลกในอุดมคติของคุณเป็นแบบไหน 

ผมเป็นนักพหุภาคีนิยม ผมจึงเชื่อว่าสถาบันพหุภาคี เช่น WTO เป็นกุญแจสำคัญ และถ้าคุณมองย้อนกลับไปในประวัติศาสตร์หรือประวัติศาสตร์การค้ายุคใหม่ คนมักจะตั้งคำถามประมาณว่า การเปิดเสรีทางการค้าเป็นผลมาจากข้อตกลงการค้าเสรีมากน้อยแค่ไหน มาจาก WTO เท่าไร หรือมาจากการดำเนินนโยบายฝ่ายเดียวมากน้อยแค่ไหน

คำตอบที่น่าประหลาดใจคือ การเปิดเสรีทางการค้าส่วนใหญ่ในยุคสมัยใหม่นี้ไม่ได้เกิดจากข้อตกลงการค้าเสรีหรือองค์การการค้าโลกหรอก แต่เป็นผลมาจากการดำเนินนโยบายฝ่ายเดียว (Unilateral Action) มากกว่า อย่างที่เราเห็นหลายประเทศเริ่มลดกำแพงทางการค้าเพื่อผลประโยชน์ของพวกเขาเอง โดยไม่ได้ต้องการอะไรต่างตอบแทนหรือต้องการให้คู่ค้าของพวกเขาทำเหมือนกันด้วยซ้ำ 

เรื่องนี้มีการเก็บข้อมูลและวัดผลมาแล้วโดยธนาคารโลก (World Bank) และหน่วยงานอื่นๆ ว่าการเปิดเสรีทางการค้าส่วนใหญ่มาจากความเชื่อของประเทศต่างๆ ที่มองว่า การลดกำแพงทางการค้าเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของประเทศตัวเอง คือมันคงจะดีกว่าแหละถ้าประเทศอื่นยอมลดกำแพงการค้าของตัวเองด้วย แต่ก็ไม่ได้ถือว่าจำเป็นขนาดนั้น ดังนั้น ถ้าเรามองเรื่องนี้ในมุมกลับ การสร้างกำแพงการค้าจึงไม่เป็นผลดีต่อแต่ละประเทศด้วยเช่นกัน และพวกเขาก็ไม่ควรตอบโต้เวลามีประเทศใดแหกกฎด้วย ซึ่งบังเอิญว่าตอนนี้เป็นสหรัฐฯ และจนถึงตอนนี้ ผมมองว่าประเทศส่วนใหญ่ก็ไม่ได้ตอบโต้อะไร ส่วนประเทศที่ตอบโต้ก็ทำไปเพราะเหตุผลอื่นที่ไม่ใช่เรื่องของเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นไปเพื่อสกัดกั้นไม่ให้มีการขึ้นภาษีไปมากกว่านี้ หรือเพราะมองว่ามันเป็นเรื่องของอธิปไตยก็แล้วแต่ เพราะหลายเรื่องในทางเศรษฐศาสตร์ก็ไม่ได้เกี่ยวกับเศรษฐกิจหรอก แต่เกี่ยวกับชาตินิยมและประเด็นอื่นๆ มากกว่า เรื่องนี้เลยโดนดึงให้เป็นประเด็นทางการเมืองไปเสีย และนี่แหละคือการเมืองเชิงปฏิบัติ (realpolitik) ที่แฝงอยู่แม้กระทั่งในนโยบายการค้า

ถ้าให้ผมสรุป ผมขอย้อนกลับไปที่คำถามก่อนหน้าสักนิด ผมหวังว่าองค์การการค้าโลกจะอยู่รอดต่อไปได้ จริงๆ แล้ว มันยังมีเหตุผลหนักแน่นพอให้เชื่อได้ว่า ประเทศต่างๆ ยังคงเชื่อมั่นในการเปิดเสรีทางการค้า และแม้กระทั่งแสดงความเชื่อนั้นออกมา มันมีหลักฐานยืนยันเลยนะว่า การเปิดเสรีฝ่ายเดียวได้กลายเป็นแนวทางหลักในนโยบายการค้าของประเทศส่วนใหญ่ไปแล้ว และสิ่งนี้แหละที่เป็นเหตุผลที่ดี ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริง และทำให้เรายังสามารถมองโลกในแง่ดีเกี่ยวกับอนาคตของพหุภาคีนิยมได้อยู่

เมื่อเราพูดถึงการที่ประเทศหนึ่งลดการกีดกันทางการค้าลงโดยสมัครใจเพื่อผลประโยชน์ของตัวเอง นั่นดูจะเกี่ยวกับเรื่องการรับรู้ (perception) ของประเทศนั้นใช่ไหม แล้วในปัจจุบันนี้ คุณมองว่าเงื่อนไขแบบไหนที่จะช่วยฟื้นฟูวิธีคิดแบบนั้นให้แต่ละประเทศได้ แน่นอนว่า การกระจายประเทศคู่ค้าก็เป็นเหตุผลหนึ่ง โดยเฉพาะกับมหาอำนาจขนาดกลางและรัฐขนาดเล็ก แต่มันก็ต้องมีปัจจัยหรือเงื่อนไขอื่นๆ อีก ที่จะทำให้รัฐบาลเห็นประโยชน์ของการเปิดเสรีได้

ผมคิดว่าประเด็นสำคัญคือ การหมั่นสื่อสารเรื่องการเปิดเสรีและประโยชน์ที่จะได้รับออกไป จริงๆ คนเราค่อนข้างลืมง่าย โดยเฉพาะในปัจจุบันที่บรรยากาศของความไม่แน่นอนทวีความรุนแรงขึ้น และยังมีลัทธิการกัดกันทางการค้ารูปแบบใหม่ รวมถึงความพยายามของทรัมป์ในเรื่องภาษีอีก

ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจคือ ทุกวันนี้แต่ละประเทศใช้การกีดกันที่ไม่ใช่ภาษีมากกว่าจะใช้ภาษี และยังมีเรื่องเงินอุดหนุนและนโยบายอุตสาหกรรม ถึงแม้นโยบายอุตสาหกรรมในปัจจุบันจะได้รับการตีความและให้นิยามใหม่ที่ต่างจากอดีต แต่ส่วนหนึ่งของมันก็ยังคงมีลักษณะกีดกันทางการค้าแอบแฝงอยู่ดี นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมเราจึงต้องร่วมมือกันเน้นย้ำเรื่องประโยชน์ของการเปิดเสรีการค้า

ทว่าอย่างที่เราคุยกันไปแล้ว ผลประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้ามักจะกระจายตัวไปถึงประชาชนกลุ่มใหญ่แบบเบาบางมาก เพราะมันมักจะกระจุกตัวอยู่กับกลุ่มเล็กๆ หรือกลุ่มผลประโยชน์มากกว่า พวกเขาเลยมีแรงจูงใจที่จะล็อบบีไม่ให้เกิดการปฏิรูปขึ้น ภาครัฐจึงต้องมีหน้าที่ชดเชยให้ผู้แพ้จากเรื่องนี้ด้วย อาจจะเป็นในรูปแบบของเงินอุดหนุนหรือการรักษาฝึกฝนทักษะ แต่สิ่งหนึ่งที่เราต้องไม่ลืมคือ สาเหตุหลักของการเกิดต้นทุนมหาศาล การสูญเสียงาน และความเหลื่อมล้ำ ไม่ได้มาจากการกีดกันทางการค้า แต่มาจากการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี เหมือนที่ตอนนี้เราเห็นการปฏิวัติดิจิทัลและการใช้เอไอต่างหาก โดยการกีดกันทางการค้าอาจจะค่อยๆ เลือนหายไปจนกลายไปเป็นฉากหลัง เมื่อต้องเผชิญกับผลกระทบใหญ่หลวงจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี นั่นแหละคือสิ่งที่เราต้องกังวล

แต่ผมไม่ได้หมายความว่า การกีดกันทางการค้าจะไม่เกิดขึ้นเลย แต่มันอาจจะกลับมาในรูปแบบของข้ออ้างว่า การกีดกันดังกล่าวเกิดขึ้นเพื่อปกป้องคุ้มครองประเทศจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี เราจึงเริ่มเห็นการใช้มาตรการกีดกันเพื่อรับมือกับความไม่เท่าเทียมของการกระจายต้นทุนและผลประโยชน์ที่เกิดจากความเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี ถ้าให้สรุป การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีคือตัวขับเคลื่อนให้เกิดการกีดกันทางการค้า เพราะหลายประเทศเลือกใช้การกีดกันนี้เป็นตัวตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี

เพราะฉะนั้น ผมอยากทิ้งท้ายไว้แบบนี้ ถ้าย้อนกลับไปที่คำถามก่อนหน้านี้ของคุณว่า เราจะชุบชีวิตการค้าเสรีโดยการทำให้แต่ละประเทศหันกลับมาสมาทานแนวคิดนี้อีกครั้งอย่างไร ผมขอย้ำถึงความสำคัญในเรื่องการสื่อสาร คุณต้องสื่อสารความรู้ชุดนี้ออกไปให้มากที่สุด ในรูปแบบที่พวกเขาเข้าใจง่าย เพราะมิเช่นนั้น พวกเขาจะหันกลับไปสนับสนุนการปกป้องคุ้มครองทางการค้าทันที เพราะมันเป็นสิ่งที่เข้าใจได้ทันทีตามสามัญสำนึก

ถ้าพูดให้ถึงที่สุด การทำให้คนเห็นความสำคัญของการเปิดการค้าเสรีไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เราต้องทำให้เกิดขึ้น

---

ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างมูลนิธิฟรีดริช เนามัน ประเทศไทย (FNF Thailand), 101 Public Policy Think Tank (101 PUB) และ The101.world

FNF FTA Jayant Menon การกีดกันการค้า การค้าเสรี การเจรจาความตกลงการค้าเสรี ข้อตกลงการค้า ข้อตกลงการค้าเสรี ชยันต์ เมนอน ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล ระเบียบเศรษฐกิจการค้า ระเบียบเศรษฐกิจการค้าโลก ระเบียบเศรษฐกิจโลก วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

สัมภาษณ์: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

บรรณาธิการ The101.world อดีตผู้สื่อข่าวของสำนักข่าวไทยและญี่ปุ่น จบป.ตรีด้านเศรษฐศาสตร์ จากจุฬาฯ จบป.โทด้านเอเชียศึกษาจาก ม.เทคโนโลยีนันยาง สิงคโปร์