อ.ปิติ จุฬาฯ แนะมอง 3 มิติ ตัดสินอนาคตแหล่งปิโตรเลียมปลายอายุ
อ.จุฬาฯ ชี้การบริหารแหล่งปิโตรเลียมปลายอายุต้องพิจารณาให้สอดคล้อง ทั้งกฎหมาย ข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์ และความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ เตือนกติกา-แนวทางต้องเหมาะสมกับแต่ละแหล่ง ย้ำการปรับปรุงกฎหมายไม่ใช่การต่อสิทธิให้ผู้ประกอบการเดิมโดยอัตโนมัติ
รศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 มาตรา 26 กำหนดระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมตามสัมปทานไม่เกิน 30 ปี และต่อระยะเวลาผลิตได้อีกหนึ่งครั้งไม่เกิน 10 ปี แม้กรอบดังกล่าวมีความชัดเจน แต่แหล่งปิโตรเลียมแต่ละแห่งมีปริมาณทรัพยากร อัตราการผลิต ต้นทุน และข้อจำกัดทางเทคนิคแตกต่างกัน
การสิ้นสุดระยะเวลาตามกฎหมายจึงไม่ได้หมายความว่าปิโตรเลียมใต้ดินหมดลงในเวลาเดียวกัน หากบางแหล่งยังมีทรัพยากรเหลือ สามารถผลิตต่อได้ทางวิศวกรรม และคุ้มค่าต่อการลงทุน การที่กฎหมายไม่มีเครื่องมือรองรับทางเลือกที่เหมาะสม อาจทำให้ประเทศต้องยุติการผลิตทั้งที่แหล่งยังมีศักยภาพ
“การตัดสินใจไม่ควรพิจารณาเพียงว่าระยะเวลาตามกฎหมายสิ้นสุดลงเมื่อใด แต่ต้องดูว่าแหล่งยังผลิตได้หรือไม่ ต้องใช้เทคโนโลยีและเงินลงทุนเท่าใด และเมื่อประเมินทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การผลิตต่อจะสร้างประโยชน์สุทธิให้ประเทศหรือไม่” รศ. ดร.ปิติ กล่าว
การบริหารแหล่งปิโตรเลียมควรพิจารณาผ่านความสัมพันธ์ของวงกลม 3 วง ได้แก่ “กฎหมาย” “ข้อเท็จจริงทางวิทยาศาสตร์ด้านวิศวกรรมการผลิต” และ “ข้อเท็จจริงทางเศรษฐศาสตร์”
กฎหมาย ต้องกำหนดสิทธิ ระยะเวลา กระบวนการตัดสินใจ และกลไกคุ้มครองผลประโยชน์ของรัฐอย่างโปร่งใส ขณะที่ข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ ต้องตอบว่าแหล่งยังมีทรัพยากรเพียงใด สามารถผลิตต่อได้หรือไม่ และต้องใช้เทคโนโลยีใด ส่วนข้อมูลทางเศรษฐศาสตร์ ต้องประเมินความคุ้มค่าจากเงินลงทุน ต้นทุน ความเสี่ยง ผลตอบแทนของผู้ลงทุน ตลอดจนรายได้และประโยชน์ที่ประเทศจะได้รับ
จุดที่วงกลมทั้งสามซ้อนทับกัน คือกรณีที่กฎหมายเปิดทาง วิศวกรรมยืนยันว่าผลิตได้ และมีความคุ้มค่าเพียงพอให้เกิดการลงทุนจริง หากองค์ประกอบด้านใดด้านหนึ่งไม่สอดคล้อง ก็จะไม่สามารถไปต่อได้
รศ.ดร.ปิติ กล่าวว่า ต้นทุนของกฎหมายไม่ได้มีเพียงงบประมาณของรัฐ แต่รวมถึง “ต้นทุนค่าเสียโอกาส” จากทางเลือกที่ประเทศไม่สามารถนำมาใช้ได้ เพราะกฎหมายขาดความยืดหยุ่นหรือการตัดสินใจไม่ทันเวลา
ต้นทุนดังกล่าวอาจเกิดจากปิโตรเลียมที่ยังมีศักยภาพแต่ไม่ได้รับการผลิต รายได้ของรัฐที่หายไป การลงทุนและการจ้างงานที่ไม่เกิดขึ้น รวมถึงช่องว่างในการผลิตระหว่างการเปลี่ยนผ่าน หากการผลิตในประเทศลดลงเร็วกว่าที่ควร ประเทศอาจต้องนำเข้าพลังงานเพิ่มขึ้น และเผชิญความเสี่ยงจากราคาพลังงานโลก อัตราแลกเปลี่ยน และสถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์
“การปรับปรุงกฎหมายเพื่อเพิ่มความยืดหยุ่น ไม่ได้หมายถึงการต่อระยะเวลาผลิตให้ผู้รับสัมปทานเดิมโดยอัตโนมัติ หรือปฏิเสธการเปิดแข่งขันเพื่อคัดเลือกผู้ดำเนินการรายใหม่ แต่ต้องทำให้รัฐสามารถเปรียบเทียบทางเลือกต่าง ๆ และเลือกแนวทางที่สร้างประโยชน์สุทธิสูงสุดแก่ประเทศ” รศ. ดร.ปิติ ย้ำ
การพิจารณาควรดำเนินการเป็นรายแหล่ง โดยประเมินศักยภาพของทรัพยากร แผนลงทุน ความสามารถทางเทคนิคและการเงิน ผลตอบแทนของรัฐ ความต่อเนื่องของการผลิต ต้นทุนการเปลี่ยนผ่าน ภาระรื้อถอน และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
หากการแข่งขันสร้างประโยชน์แก่รัฐมากกว่าและมีผู้ประกอบการพร้อมรับช่วง การแข่งขันย่อมเป็นทางเลือกที่ควรพิจารณา แต่หากแหล่งมีทรัพยากรเหลือจำกัด ต้นทุนต่อหน่วยสูง และการเปลี่ยนผู้ดำเนินการเพิ่มความเสี่ยงต่อความต่อเนื่องในการผลิต รัฐก็ควรนำข้อเท็จจริงเหล่านี้มาประกอบการตัดสินใจ
การเพิ่มทางเลือกให้ฝ่ายบริหารต้องมาพร้อมกลไกควบคุมการใช้ดุลพินิจ เพื่อไม่ให้ความยืดหยุ่นกลายเป็นช่องทางเอื้อประโยชน์ โดยกำหนดคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ประเมิน วิธีเปรียบเทียบทางเลือก ขั้นตอน และกรอบเวลาการตัดสินใจอย่างชัดเจน พร้อมเปิดเผยเหตุผลในระดับที่ประชาชนตรวจสอบได้
“กฎหมายที่ดีไม่ควรบังคับให้ทุกแหล่งได้รับคำตอบเหมือนกัน แต่ต้องสร้างกระบวนการตัดสินใจที่ทำงานร่วมกับข้อเท็จจริงได้ เมื่อกฎหมายเปิดทางอย่างเหมาะสม วิศวกรรมการผลิตยืนยันว่าทำได้ และมีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์เพียงพอให้เกิดการลงทุน รัฐจึงจะสามารถนำทรัพยากรที่ยังเหลืออยู่มาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศ ภายใต้กระบวนการที่โปร่งใส เป็นธรรม และตรวจสอบได้” รศ. ดร.ปิติ กล่าว